5.1. Источники и способы финансирования социальной работы

Государство как основной субъект системы социальной защиты населения осуществляет свое управляющее воздействие на экономику социальной сферы посредством своей финансовой политики через финансовый механизм как составную часть хозяйственного механизма, совокупность финансовых стимулов, инструментов, форм и способов регулирования экономических процессов и отношений.

К финансовым регуляторам относятся процессы распределения и перераспределения финансовых ресурсов, денежных средств, ценового регулирования.

Финансы — обобщающий экономический термин, означающий как денежные средства, финансовые ресурсы, рассматриваемые в их создании и движении, распределении и использовании, так и экономические отношения, обусловленные взаимными расчетами между хозяйственными субъектами, движением денежных средств, денежным обращением, использованием денег.

Финансы охватывают совокупность всех видов денежных средств во всем многообразии форм их существования и движения. Иначе понятие «финансы» можно определить как денежные средства и фонды в самых разнообразных видах и формах их существования и движения (деньги, ценные бумаги, валюта и пр.).

Денежные средства могут принадлежать государству и его органам, территориям и местным органам, предприятиям, организациям, группам и отдельным лицам.

Финансы оказывают воздействие на все элементы экономической системы государства. Конкретные формы финансовых отношений — это мощный инструмент влияния государства на производственные процессы, средство взаимодействия и согласования экономических интересов отраслей, регионов, социальных слоев, групп населения и отдельных граждан.

Государственные финансы — это денежные средства, которыми распоряжаются государственные (федеральные), республиканские и другие региональные органы.

Финансы населения — это личные средства граждан.

государство — предприятие и предприятие — государство; •

государство — население и население — государство; •

государство — государство; •

предприятие — население и население — предприятие; •

предприятие — предприятие и население — население.

Связь «государство — государство» характеризует перераспределение денежных средств из одних каналов бюджета в другие. Связь «предприятие — предприятие» отражает финансовые потоки между предприятиями. А связь «население — население» предполагает движение денежных средств между отдельными группами населения, семьями, гражданами.

Финансы для социальной сферы являются важнейшей составной частью всей финансовой системы государства. Это — система предоставления, организации и расходования средств в социальной сфере.

Основными функциями финансирования являются: •

распределительная; •

стимулирующая; •

контролирующая.

Их реализация в социальной сфере осуществляется на основе следующих принципов.

Принцип использования финансово-экономических факторов для повышения уровня социальной защиты и формирования социальных фондов. Он означает максимально возможную степень использования основных мероприятий экономической реформы (приватизация, совершенствование налоговой системы, кредитование и др.) в социальных целях.

Принцип социального реагирования. Он предполагает пересмотр социальных нормативов в выделении денежных средств в связи с инфляцией, ростом стоимости жизни, повышением стоимости бюджета прожиточного минимума, изменением уровня занятости трудоспособного населения и увеличением материальных ресурсов социальной защиты.

Принцип дифференцированного подхода при определении размеров ассигнований и социальной помощи в зависимости от специфики региона и местных условий.

Принцип самостоятельности местных органов власти в накоплении и использовании средств в соответствии с законодательством.

Учет государственных минимальных стандартов, в пределах которых должны выделяться средства по основным социальным позициям (уровень жизни, наука, культура, образование, медицина, экология).

Преимущество социальной сферы при распределении дополнительных бюджетных доходов и курс на опережающий рост социальных расходов по сравнению с другими видами бюджетных затрат и др.

Формирование системы расходов на социальные программы осуществляется в соответствии с основными направлениями социальной политики государства.

Финансирование мероприятий по социальной защите населения осуществляется из различных источников. 1.

Государственный бюджет, включающий: федеральный бюджет;

бюджеты субъектов федерации (республик, краев, автономных областей и др.);

муниципальные бюджеты. 2.

Государственные внебюджетные фонды, в том числе: пенсионный фонд;

фонд социального страхования; фонд обязательного медицинского страхования; республиканский (федеральный) и территориальные фонды социальной поддержки населения. 3.

Негосударственные источники финансирования: частные и общественные благотворительные фонды, средства международных, конфессиональных и других организаций.

Основой финансовой системы в российском государстве является бюджет. Бюджет (от англ. budget — сумка) — имеющая юридическую официальную силу, принятая в государстве роспись доходов и расходов. Бюджет ежегодно принимается Государственным советом (Государственной Думой и Советом Федерации), подписывается Президентом Российской Федерации.

Бюджеты на федеральном и территориальном уровнях служат определяющей формой финансового планирования. Без бюджетно- финансового планирования, как показывает опыт государств с развитыми рыночными отношениями, функционирование рынка практически невозможно.

Конструирование межбюджетных отношений для России имеет исключительно важное значение в связи с большим количеством субъектов Федерации.

Существует определенное разграничение полномочий между федеральными и региональными органами власти в финансировании системы социальной защиты населения и в целом социальной сферы.

Федеральные органы власти: •

устанавливают единую систему гарантий в области пенсионного обеспечения, пособий, оплаты труда, медицинского обслуживания, образования, культуры; •

формируют внебюджетные государственные фонды: пенсионный фонд, фонд обязательного медицинского страхования, фонд социальной поддержки населения; •

осуществляют финансирование объектов социальной инфраструктуры, находящихся в федеральном ведении; •

определяют условия и порядок компенсации денежных доходов населения в связи с инфляцией.

В полномочия региональных и местных органов власти входит: •

разработка и реализация региональных социальных программ с учетом местных условий, изыскание возможностей для повышения минимальных гарантий, установленных на федеральном уровне; •

определение и реализация порядка обеспечения социальной поддержки слабозащищенных слоев населения, создание условий для деятельности благотворительных организаций и общественных фондов; обеспечение функционирования учреждений социальной инфраструктуры, находящихся в ведении местных органов власти.

Следует отметить, что с помощью государственного механизма распределения финансов более сильные регионы помогают более слабым.

Перечисления из этого фонда могут идти по двум каналам: •

в виде трансфертов, определяемых по единым принципам; их назначение — оказание текущей финансовой помощи, покрытие путем дотаций минимально обоснованных расходов; •

в виде субвенций, направленных из федерального бюджета на целевое финансирование федеральных программ; их назначение — выравнивание уровня социально-экономического развития регионов.

Определены основные направления расходования средств, перечисляемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации.

Трансфертные платежи — это денежная помощь субъекту Федерации, оказываемая из федерального бюджета.

Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации формируется за счет всех налоговых поступлений в бюджет, исключая ввозные таможенные пошлины.

Трансферты не имеют целевого назначения. Они передаются администрации соответствующего субъекта, которая тратит выделенные средства по своему усмотрению.

Бюджет как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, составляется на один финансовый год (с 1 января по 30 декабря).

Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) предназначен для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ, и включает свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории. Такой бюджет называется консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации. Аналогично бюджет муниципального образований (местный бюджет) предназначен для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Разграничение полномочий и функций федеральных, региональных и местных органов власти закреплено в Конституции Российской Федерации (гл. 3, гл. 8). Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Под доходами бюджета понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездное и безвозвратное распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления. Порядок расходования средств федерального бюджета также предусмотрен законодательством. Источники финансирования схематично можно представить следующим образом (рис. 4).

Ежегодно в Российской Федерации принимается закон о федеральном бюджете на очередной год. Согласно этому закону, в бюджете предусмотрена роспись доходов и расходов и источники их формирования.

Переход к рыночным отношениям объективно требует ограничения командной роли государства и перехода на страховые принципы,

Рис.

тем самым повышая роль социальных внебюджетных фондов. Принципиальным отличием этих фондов является то, что они возвратные, а в какой-то степени — индивидуально возвратные и формируются за счет страховых взносов. Кроме того, внебюджетные фонды — это не чисто финансовые, а кредитно-финансовые учреждения, поскольку они не только имеют право, но и должны использовать часть своих средств на приращение капитала. Например, 2 % от пенсионных страховых взносов, которые предназначены для накопительной части пенсии, инвестируются для приращения средств. Иначе говоря, использование части средств осуществляется на коммерческой основе.

Согласно вступившим в силу с 1 января 2010 г. законам № 212-ФЗ и № 213-ФЭ единый социальный налог заменен страховыми взносами в государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и фонды обязательного медицинского страхования РФ и территориальные фонды ОМС.

Принятые законы позволяют начать полноценную реализацию принципов социального страхования. Особое значение это приобретает в сложившихся экономических условиях, так как позволяет более четко и адресно проводить в жизнь социальную политику государства. Для работающих граждан это важно тем, что создает прямую зависимость величины заработка, с которого учитываются страховые взносы, и размер получаемых пособий; для работодателей — тем, что устанавливаются единые правила уплаты страховых взносов; для Фонда социального страхования РФ — тем, что упорядочивает систему выплат, четко разделяя пособия, подлежащие страховому обеспечению за счет средств Фонда, и пособия, выплачиваемые за счет других источников, прежде всего за счет федерального бюджета. С 2010 г. был не просто отменен единый социальный налог и вместо него введены страховые взносы. Система обязательного социального страхования перешла по-настоящему на страховые принципы. За счет страховых взносов, отчисляемых работодателями за своих работников в Фонд, будут, во-первых, выплачиваться пособия в случае временной нетрудоспособности, беременности и родов, ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет и в случае смерти.

Существуют два основных способа финансирования социальной работы. Прямое финансирование, когда денежные средства целевым назначением направляются на финансирование социальной работы.

Косвенное финансирование (уменьшение изъятия денежных средств) осуществляется тремя способами: •

льготное налогообложение (общественных и благотворительных фондов, предприятий, использующих труд инвалидов и т.п.); •

льготное кредитование (на приобретение жилья многодетным и молодым семьям и др.); •

льготное ценообразование на социально значимые виды товаров и услуг (для ветеранов, детей из малообеспеченных семей и др.).

В прямом финансировании все большее значение приобретает программно-целевое финансирование, способствующее аккумуляции средств для решения первоочередных социальных проблем, недопущения их распыления и неэффективного использования.

Федеральные и региональные целевые социальные программы должны быть направлены прежде всего на обеспечение адресной социальной защиты семей, в которых есть дети, пожилые люди, инвалиды и граждане других социально уязвимых категорий. Государство устанавливает приоритеты очередности принятия и реализации социальных программ с учетом их максимальной пользы для общества и экономической эффективности вкладываемых средств.

В 2010 г. в Российской Федерации реализовались следующие программы: «Дети России» с подпрограммами «Здоровое поколение», «Дети и семья», «Одаренные дети», а также Федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2006 — 2010 гг.».

Формирование системы финансирования и ресурсного обеспечения системы социальной защиты населения предусматривает трехуровневый механизм социальных гарантий при предоставлении денежных выплат: •

первый — дифференцированный, социально гарантированный уровень обеспечения, поддерживаемый государством за счет централизованных Пенсионного фонда и Фонда социального страхования; •

второй — предоставление средств обеспечения сверх государственного уровня за счет государственных децентрализованных (региональных, коллективных) фондов социального обеспечения и территориальных фондов социальной поддержки населения; •

третий — уровень социальных гарантий, который создается негосударственными, профессиональными системами пенсионного обеспечения и социального страхования, где размер денежных выплат зависит только от страхового вклада граждан, накапливаемого за счет взносов предпринимателя или самих работников.

Финансирование муниципального сектора системы социального обслуживания осуществляется за счет средств местных бюджетов и ассигнований, направляемых в муниципальный сектор из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в качестве дотаций на содержание и развитие сети учреждений социального обслуживания, а также на оплату специальных услуг, включенных в федеральный и территориальный перечни гарантированных государством социальных услуг.

Размер дотаций определяется ежегодно при утверждении соответствующих бюджетов Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Дополнительными внебюджетными источниками финансирования мер по социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов являются: •

средства, поступающие из целевых социальных фондов, в том числе из фондов социальной поддержки населения; •

кредиты банков и средства иных кредиторов; •

доходы от хозяйственной и иной деятельности структурных подразделений системы социальной защиты; •

доходы от ценных бумаг; •

средства, поступившие от граждан пожилого возраста и инвалидов в качестве платы за социальные услуги; •

благотворительные взносы и пожертвования.

Все более важным дополнительным источником финансирования социальной сферы становятся негосударственные фонды. Их средства формируются за счет: •

взносов учредителей благотворительных организаций; •

членских взносов (для благотворительных организаций, основанных на членстве); •

благотворительных пожертвований, предоставляемых гражданами и юридическими лицами в денежной или натуральной форме; •

доходов от внереализационных операций, включая доходы от ценных бумаг; •

поступлений от деятельности по привлечению ресурсов (развлекательных, культурных, спортивных мероприятий, кампаний по сбору благотворительных пожертвований, проведения благотворительных лотерей и аукционов, реализации имущества и пожертвований, поступивших от благотворителей, в соответствии с их пожеланиями и др.); •

доходов от разрешенной законом предпринимательской деятельности; •

поступления от бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов; •

доходов от деятельности хозяйственных обществ, учрежденных благотворительной организацией; •

труда добровольцев; •

иных, не запрещенных законом, источников.

Деятельность фондов благотворительных организаций строится

на основе Закона от 11 августа 1995 г. № 135-ФЭ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».

Характерно, что в рыночной экономике развитых стран благотворительные организации входят в так называемый «третий сектор» экономики наряду с коммерческим и государственным секторами.

Его доля в валовом национальном продукте США, например, составляет 4 %. Основные средства благотворительные организации получают не за счет пожертвований (они составляют 3 — 5 % их бюджета), а от государства. Почти половину их бюджета составляет государственное финансирование. Государство финансирует благотворительные организации в основном через систему контрактов. При этом активно привлекаются местные ресурсы, обеспечиваются более экономичное расходование средств и высокая результативность.

В РФ в настоящее время действуют более 500 благотворительных организаций, из них 306 организаций входят в Союз благотворителей России. Большая часть из них занимаются оказанием помощи инвалидам, многодетным и неполным семьям. Эти организации не располагают большим бюджетом, а их деятельность в основном направлена на социальную поддержку, социально-культурные программы.

Система финансирования социальной сферы в период формирования рыночных отношений, претерпевая существенные изменения, имеет многие недостатки и нуждается в решении проблем.

Управление расходованием ограниченных финансовых ресурсов, направляемых на социальную защиту, находится в ведении различных министерств и комитетов и не всегда может быть скоординировано на конечную цель.

Не разработаны научные критерии эффективности расходования выделяемых средств и их зависимости от улучшения социального благополучия населения.

Несовершенна система формирования местных бюджетов на основе самофинансирования и заинтересованности в развитии местного предпринимательства, четкого выделения и разграничения объемов финансовых средств в бюджетах разного уровня.

Таким образом, для развития и успешного функционирования системы социальной защиты необходимо дальнейшее совершенствование принципов и практики ее финансирования.