<<
>>

§ 4. Состав федерации в России конституционные основы его изменения

Состав Российской Федерации конституционно закреплен в ст. 65 основного закона, в которой поименованы все 89 ее субъектов — 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов.
В соответствии с Конституцией РФ все субъекты Российской Федерации, независимо от принадлежности к тому или иному виду, равноправны, однако, как мы выяснили выше, до подлинного равноправия российских регионов пока далеко (а неодинаковое положение различных субъектов в составе Российской Федерации, фактические различия в их правовом статусе обусловливают, в свою очередь, существование и таких проблем, как выравнивание статуса всех субъектов РФ, с одной стороны, и изменение каким-либо субъектом своего статуса — с другой).

Состав федерации в России не является неизменным, он может быть изменен в силу следующих причин:

1) увеличение территории Российской Федерации за счет принятия в ее состав нового субъекта;

2) изменение состава Российской Федерации в существующих границах — в связи с образованием в составе России нового субъекта Российской Федерации, а также в связи с изменением статуса каким-либо субъектом;

3) уменьшение территории Российской Федерации в связи с выходом из ее состава какого-либо субъекта.

Первые две ситуации предусмотрены в прямой постановке непосредственно в Конституции РФ (ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66). Для развития и конкретизации этих конституционных положений принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (качество принятого закона при достаточно длительном обсуждении различных вариантов оставляет желать лучшего; он допускает появление в составе РФ новых

305

разностатусных субъектов — так, в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этот субъект, по общему правилу, получает статус республики, а при принятии части иностранного государства возможно получение новым субъектом статуса и иных субъектов РФ).

Возможность принятия в Российскую Федерацию нового субъекта представляется в целом гипотетической, но в целях исключения правового вакуума соответствующий механизм должен быть закреплен.

(В то же время полностью исключать подобную ситуацию нельзя — интеграционные процессы с Беларусью, в частности, порождают в том числе предложение об объединении России и Беларуси в одно государство путем постепенного включения в состав России белорусских областей, начиная с восточных; высказывались просьбы, находящие поддержку среди ряда российских политиков, о присоединении к России Приднестровья и Крыма и т. д.).

Принятие в состав России нового субъекта Российской Федерации возможно только на добровольной основе, при этом в состав Российской Федерации может быть принято как иностранное государство, так и его часть, и в основе такого решения (оформляемого принятием специального федерального конституционного закона) должен лежать в том числе и международный договор с данным государством, заключаемый исключительно по инициативе последнего. В целях постепенного интегрирования нового субъекта в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти международным договором может устанавливаться переходный период.

Полномочие Президента РФ по заключению международных договоров в данной ситуации обусловлено обязательным уведомлением о поступившем предложении заключить соответствующий договор обеих палат российского парламента и Правительства РФ и проведением при необходимости с ними

306

консультаций, а также обращением в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности подписанного договора. Ратификация заключенного международного договора осуществляется Федеральным Собранием одновременно с принятием федерального конституционного закона о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта, в котором определяются отправные моменты его статуса (наименование, границы, особенности и сроки переходного периода и др.).

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта (как в связи с укрупнением, так и разукрупнением существующих субъектов) представляется более реальной (а иногда и желаемой) ситуацией.

Так, губернатором Пермской области и главой Коми-Пермяцкого автономного округа в феврале 2003 г. подписаны договр и меморандум об объединении этих субъектов Российской Федерации в один (область), что нашло поддержку и со стороны федерального центра. Аналогичный процесс начинается в отношениях между Иркутской областью и входящим в ее состав Усть-Ордынским Бурятским автономным округом. Нельзя исключать возобновления требований о создании на территории Ханты-Мансийского автономного округа двух — Ханты и Манси. Высказывались предложения об объединении нескольких субъектов Российской Федерации в один (Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Красноярского края и Таймырского и Эвенкийского автономных округов, семи дальневосточных территорий—Амурской, Магаданской, Камчатской и Сахалинской областей, Хабаровского и Приморского краев и Еврейской автономной области — в одну Дальневосточную губернию), о возвращении в состав Хабаровского края Еврейской автономной области, вышедшей из его состава в начале 1990-х гг., и т. д. Преодоление сложной ситуации в Карачаево-Черкесской Республике отдельные политики до сих пор видят в разделении республики по национальному признаку. Разрешению спорных

307

приграничных конфликтов между какими-либо соседними субъектами Российской Федерации (а на начало 1999 г., например, имели место факты около 30 территориальных претензий субъектов Российской Федерации друг к другу) могло бы способствовать образование на спорной территории нового, самостоятельного субъекта Российской Федерации. Серьезные вопросы перед конституционалистами (как теоретиками, так и практиками) поставили известные процессы в одном из субъектов Российской Федерации — Чеченской Республике.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта возможно также только на добровольной основе, по инициативе заинтересованных субъектов Российской Федерации (т. е. субъектов, на территории которых образуется новый субъект), проявляемой исключительно путем проведения региональных референдумов в этих субъектах Российской Федерации.

Соответствующее предложение направляется Президенту РФ, который уведомляет о нем палаты Федерального Собрания РФ и Правительство РФ и проводит с ними при необходимости консультации. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта оформляется принятием специального федерального конституционного закона, проект которого вносится в Государственную Думу Президентом РФ в случае положительных результатов референдумов во всех заинтересованных субъектах Российской Федерации (если результаты референдума хотя бы в одном субъекте окажутся отрицательными — повторное проведение референдумов по этому вопросу во всех регионах возможно не ранее, чем через год). В таком законе наряду с общими началами статуса нового субъекта Российской Федерации определяются и вопросы переходного характера — правопреемства, урегулирования имущественных отношений (включая изменения в закон о федеральном бюджете), функционирования различных органов государственной власти, действия принятых ранее правовых актов и т. д.

Изменение статуса субъектом Российской Федерации возможно также на основании процедуры, предусмотренной

308

федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ). Однако такой закон пока не принят, хотя необходимость его принятия очевидна, в том числе и с учетом российской действительности, фактические различия в правовом статусе субъектов Российской Федерации предполагают возможность (а зачастую и стремление) изменения (прежде всего повышения) своего статуса некоторыми субъектами Российской Федерации. Так, сохраняется недовольство вхождением в состав Тюменской области Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, в последнее время обострились отношения между Красноярским краем и входящим в его состав Таймырским автономным округом, в свое время звучали требования об образовании Ненецкой Республики и т. п.

Правовые основы третьего варианта изменения состава Российской Федерации — связанного с уменьшением российской территории в связи с выходом из России какого-либо субъекта — являются не столь очевидными.

Дело в том, что российская Конституция не предусматривает в прямой постановке возможность сецессии — выхода субъектов из состава Российской Федерации (равно как и "исключения" субъекта Российской Федерации из состава России), более того, она закрепляет государственную (территориальную) целостность в качестве одного из принципов федеративного устройства. Но российская действительность свидетельствует о возможности подобных ситуаций.

Так, при всех благоприятных на первый взгляд тенденциях весьма спорным остается вопрос об удержании в конституционно-правовом поле России Чеченской Республики. Настораживающие нотки звучали из уст Президента Республики Калмыкии о возможности изменения статуса республики (а фактически — о возможности ее выхода из состава Российской Федерации). Положения о признании, уважении, а иногда — и реализации права народов на самоопределение содержатся как в Конституции России (преамбула, ч. 3 ст. 5, ч. 4 ст. 15), так и в конституциях большинства республик в составе Российской Федерации, а Конституция Тывы,

309

например, прямо предусматривает возможность выхода Республики из состава России (при проведенной большой работе по приведению республиканской Конституции в соответствие с Конституцией РФ положение о сецессии из основного закона республики не изъято).

В то же время в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные нормы и принципы международного права являются составной частью правовой системы России, а право наций на самоопределение, безусловно, является общепризнанным. Следовательно, и народы, проживающие в Российской Федерации, могут этим правом воспользоваться на конституционной основе.

Здесь не обойтись без обращения к известной проблеме соотношения двух общепризнанных принципов — территориальной целостности государств и права их народов на самоопределение. Проблема эта не нова, обсуждается достаточно активно, но единого или по крайней мере явно преобладающего подхода к ее решению со стороны мирового сообщества и науки пока не сформулировано.

Не вдаваясь в детали данной проблемы, ограничимся лишь следующими замечаниями.

При рассмотрении и соотнесении принципов территориальной целостности и права на самоопределение необходимо руководствоваться проверенным и, представляется, незыблемым критерием — приоритетом прав человека. Права коллектива (в широком смысле, включая права нации, государства и пр.) не могут быть выше прав человека. Не может территориальная целостность государства, безусловное и безоговорочное соблюдение буквы конституции "оплачиваться" тысячами жизней граждан этого государства, уничтожением имущества граждан, организаций и самого государства, не поддающимися точному подсчету финансовыми затратами государства, переживающего не лучшие времена в своем экономическом развитии, нарастанием неприязни (а подчас и ненависти) между гражданами различной национальности, постоянным страхом и опасением жителей приграничных

310

с "мятежным" субъектом территорий за свои жизни и свое имущество, существенным снижением авторитета достаточно мощного государства в глазах своих граждан, а также на международной арене (в том числе и в связи с неспособностью разрешить проблему силовыми средствами).

Обеспечение конституционной безопасности России в данном случае должно заключаться не в сохранении любой ценой закрепленного в Конституции состава Российской Федерации, не в обеспечении территориальной целостности государства, а в обеспечении закрепленных в той же Конституции, а также общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, прежде всего права на жизнь (ведь именно для этого в конечном счете и создано государство!). Не отказываясь ни в коем случае от всевозможных (прежде всего мирных) средств разрешения конфликта, удержания субъекта федерации в составе России, включая обсуждение создания максимально широкой автономии и предоставление субъекту особого статуса, федеральный центр, представляется, должен иметь механизм максимально безболезненного выхода субъекта Федерации из состава России. Здесь должно быть и выявление подлинной воли народа субъекта Российской Федерации под контролем независимых экспертов и наблюдателей, и установление определенного переходного периода для урегулирования вопросов раздела собственности, взаиморасчетов, переселения граждан, экономической и финансовой помощи, дальнейшего сотрудничества и т. п.

Политические руководители субъекта Российской Федерации, настаивающие на выходе из состава России, в свою очередь должны осознавать всю ответственность за подобный шаг прежде всего перед своим народом. Здесь не должно быть места сиюминутным амбициям, обидам и тем более корысти (политической либо материальной). Не следует забывать и о таком институте международного права, как институт признания.

Во всех случаях изменения состава Российской Федерации должны быть внесены изменения в ст. 65 Конституции

311

РФ на основании соответствующего федерального конституционного закона (ст. 137 Конституции). Но изменения в данную статью могут вноситься и при неизменности состава Российской Федерации — такое возможно, когда тот или иной субъект Российской Федерации изменит свое наименование (а право на наименование является безусловной составляющей конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации). В этом случае новое наименование субъекта Российской Федерации включается в ст. 65 Конституцию на основании указа Президента РФ (такой порядок определен в правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Постановлении от 28 января 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ). Подобные изменения в ст. 65 Конституции РФ уже вносились — с 1996 г. изменили свои наименования, в частности, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия — Алания, Чувашская Республика — Чувашия (заметим, что пока это единственные изменения в российской Конституции, не затрагивающие, понятно, ее принципиальных положений).

<< | >>
Источник: В. А. Козбаненко. Правоведение: Учебник / Под общей ред. В. А. Козбаненко. — 3-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°». — 1072 с.. 2006

Еще по теме § 4. Состав федерации в России конституционные основы его изменения:

  1. Т е м а: ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (2 часа)
  2. ЧАСТЬ III ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Раздел V КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  3. 8.3. Основы конституционного строя Российской Федерации
  4. Т е м а: ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (2 часа)
  5. 11.4. Конституционные основы судебной власти в Российской Федерации
  6. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. § 1. Современное состояние и конституционные основы концепции местного самоуправления в Российской Федерации
  8. Глава 12. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  9. 13. Президент Российской Федерации, его конституционноправовой статус и полномочия
  10. § 1. Понятие конституционного строя и его основ
  11. Глава 15. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  12. § 1. Понятие, предмет и метод конституционного права, его место в системе права Российской Федерации
  13. § 1. Конституционно-правовой статус Российской Федерации
  14. § 2. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации