<<
>>

§ 3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов

Одним из аспектов современного конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации является их право на создание собственных органов государственной власти с соответствующим набором полномочий.
Практика реализации этих полномочий породила еще один круг достаточно серьезных проблем во внутрифедеративных отношениях в России.

К основным признакам федеративного устройства относится мера разделения власти между центром и составными частями государства — субъектами федерации. Именно этот вопрос оказался ключевым в становлении российского федерализма. На практике далеко не просто определить, где кончается компетенция одного государственного органа и начинаются полномочия другого, какие вопросы должны регулироваться на федеральном уровне, а с какими справятся сами субъекты Российской Федерации.

Когда идет речь о разграничении властных полномочий между федеральным центром и составными частями государства, как правило, употребляются термины "разграничение предметов ведения" и "разграничение полномочий (компетен

297

ции)" (иногда эти понятия употребляются вместе). Между тем понятия эти различны, практика показывает, что их отождествление приводит к отрицательным последствиям в законотворчестве и практической деятельности органов государственной власти.

Под предметами ведения (Российской Федерации, ее субъектов, совместного ведения, муниципальных образований) понимаются сферы общественных отношений, по которым соответствующие органы государственной власти (органы местного самоуправления) осуществляют правовое регулирование, а под полномочиями — права и обязанности соответствующего органа публичной власти, которыми он наделен для реализации задач и функций по предметам соответствующего ведения. Компетенция же — это совокупность всех властных полномочий органа государственной власти (органа местного самоуправления) по соответствующему предмету ведения.

Конституционные полномочия (как и компетенция) — это свойство, присущее только государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу.

Разграничение властных полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в России осуществляется на основе новой редакции от 4 июля 2003 г. Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Разграничение предметов ведения и властных полномочий возможно двумя основными способами — нормативным (конституционным, уставным, законодательным) и договорным. Договорный способ разграничения не противопоставляется конституционному, он не является "неконституционным", должен применяться также только в рамках действующей Конституции страны.

Различие между данными способами лишь в том, что при нормативном способе властные полномочия закрепляют

298

ся за соответствующим субъектом непосредственно в нормативном акте (Конституции РФ, конституции (уставе) субъекта РФ, федеральном или региональном законе), а при договорном — в договоре (соглашении). Применение какого-либо из указанных способов не исключает и их сочетания.

Говоря о форме разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, необходимо иметь в виду, что принципиальным показателем федеративного устройства является установление такого разграничения на уровне федеральной конституции, как это имеет место в большинстве федеративных государств, в том числе и в России. В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве (США, ФРГ, бывшая Чехословакия). Понятно, что стабильность в решении вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами может быть обеспечена лишь в случае, когда этот вопрос исчерпывающим образом решается в самой конституции. Конкретные же способы разграничения могут быть различны.

Мировая практика знает три основных способа конституционного разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами:

1) закрепление в федеральных конституциях перечня предметов исключительного ведения федерации (соответственно вопросы, не вошедшие в этот перечень, относятся к ведению субъектов федерации).

Примером здесь могут служить конституции Мексики, Венесуэлы, Танзании;

2) установление вопросов исключительного ведения как федерации, так и ее субъектов (Швейцария, Канада, Бельгия и др.). Исчерпывающе разделение предметов ведения провести очень сложно, и почти всегда возникает необходимость в разрешении споров по вопросам, которые не удалось предусмотреть;

3) определение трех сфер полномочий: предметов исключительного ведения федерации, субъектов федерации и

299

совместного ведения (сфера т. н. совпадающей, конкурирующей компетенции). Среди конституций мира наиболее подробный перечень всех трех сфер содержится в Конституции Индии 1950 г.: здесь названы 97 вопросов, относящихся к предметам ведения федерации, 47 — к предметам совместного ведения и 66 — к предметам ведения штатов.

Однако и такое разделение не охватывает всех возможных проблем, поэтому в ряде государств (ФРГ, Пакистан, Бразилия, Нигерия и др.) данный способ реализуется установлением в федеральной конституции закрытого перечня вопросов по предметам исключительного ведения федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов; предметы же ведения субъектов федерации конкретно не определены, и к третьей сфере относится все то, что не вошло в первые две. Такой подход (двучленной классификации с использованием так называемого принципа остаточной компетенции) представляется более предпочтительным, поскольку он учитывает невозможность дать исчерпывающий перечень всех вопросов правового регулирования. При любой тщательности составления таких перечней (в Индии, как отмечено, он в общей сложности включает более 200 вопросов) что-то может быть упущено, может появиться новая сфера общественных отношений и правового регулирования, а жесткий перечень делает очень трудными поиски выхода из такой ситуации. Отсутствие же жесткой классификации дает возможность отнести все неназванные в конституции вопросы к ведению субъектов федерации, что одновременно способствует расширению их прав и укреплению самостоятельности в рамках федеральной конституции, невозникновению конституционных пробелов.

Именно последний подход закреплен и в Конституции РФ.

При этом Конституция закрепляет и иерархию нормативных актов Российской Федерации и субъектов РФ: по предметам совместного ведения верховенство имеет федеральный закон, а по предметам ведения субъектов РФ при

300

оритет перед федеральными законами имеют нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут приниматься не только федеральные законы (такой вывод может возникнуть исходя из буквального толкования ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), но и федеральные нормативно-правовые акты подзаконного характера (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты). Правовую позицию по данному вопросу высказал Конституционный Суд РФ в Постановлениях от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ и от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ.

Перечень предметов ведения Российской Федерации (ст. 71) определен в Конституции как закрытый, следовательно, не подлежит расширительному толкованию. Базовый критерий отнесения перечня вопросов к ведению Российской Федерации (как и в большинстве федеративных государств) — закрепление за Российской Федерацией прав, в совокупности обеспечивающих реализацию государственного суверенитета, единства прав и свобод человека и гражданина и единую государственную политику. Перечень предметов совместного ведения, также как и перечень предметов ведения Российской Федерации, является по российской Конституции закрытым (ст. 72). Перечень предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения, как правило, воспроизводится в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Предметы ведения субъектов РФ в федеральной Конституции четко не определяются, Конституция РФ закрепляет лишь отдельные сферы правового регулирования субъектов Российской Федерации: установление системы органов государственной власти (ч. 2 ст.

11, ч. 1 ст. 77), принятие конституций, уставов (ч. 1 и 2 ст. 66), установление государственных языков республик (ч. 2 ст. 68) и др. Как отмечалось, сюда

301

относятся все те вопросы, которые не вошли в первые две сферы (ст. 73 Конституции РФ), а это значит, что сфера правового регулирования субъектов РФ достаточно широка (хотя на практике этот остаток не слишком большой).

Соотношение федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения в ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ определены следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут приниматься как федеральные законы (и иные федеральные правовые акты), так и законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации; однако последние должны приниматься в соответствии с федеральными законами. В случае же противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта Российской Федерации действует федеральный закон.

Важным является положение о том, что отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом Российской Федерации. Однако, хотя российская Конституция и допускает опережающее правовое регулирование в субъекте Российской Федерации, конституционное предписание о необходимости соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному закону предполагает в том числе и приведение правового акта субъекта Российской Федерации в соответствие с федеральным законом, принятым позднее (если, конечно, имели место какие-либо несоответствия).

Договорный способ разграничения властных полномочий по вертикали в федеративном государстве следует рассматривать как вспомогательный — во всех основных сферах общественных отношений предметы ведения и полномочия должны быть разграничены нормативно. Договор может иметь место, например, в процессе делегирования полномочий, уже установленных для соответствующего органа государственной власти (не следует смешивать также понятия "разгра

302

ничение полномочий" и "делегирование полномочий"; делегировать можно только уже разграниченные, имеющиеся полномочия), передачи каким-либо субъектом Российской Федерации предметов ведения из его ведения в совместное ведение Российской Федерации и данного ее субъекта.

В конце 1990-х гг.

в России известный "парад суверенитетов" перерос в "парад заключения договоров", для субъектов РФ стало "непрестижным" не заключить договор с центром. Договорный процесс в этот период справедливо вызывал неоднозначную оценку и тревогу, так как нормы заключаемых договоров вторгались в сферу федерального конституционного и законодательного регулирования, в России стала фактически утверждаться договорная модель Российской Федерации, "договорное право", обозначилась противоречивая тенденция фактического перехода от конституционной или конституционно-договорной федерации к договорной. К весне 1999 г. заключено уже 42 договора с органами государственной власти 46 субъектов РФ и более 250 конкретных соглашений к ним. Субъекты РФ, заключившие договоры, занимали большую часть территории страны, в них проживало более 50% населения, было сосредоточено свыше 60% экономического потенциала России.

Большинство из подписанных в это время договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации изменяют схему разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установленную в российской Конституции.

Укрепление вертикали государственной власти в России коснулось и практики внутрифедеративных договорных отношений — к концу 1999 г. заключение новых договоров было приостановлено, а с 2002 г. начался весьма активный процесс прекращения действия заключенных договоров по соглашению сторон. (Отметим, правда, что пока не прекращается действие первых договоров, существенно обостривших асим

303

метричность российского федерализма, в частности, с Татарстаном, Башкортостаном и Якутией).

По-разному можно относиться к договорной практике. Понятно, что заключение таких договоров (во всяком случае на начальном этапе) носило компромиссный характер, они рассматривались как средство для снятия напряженности во взаимоотношениях центра и регионов. В частности, именно договор с Татарстаном позволил удержать республику в конституционном поле России. Но очевидно, что ослабление остроты отношений между Российской Федерацией и отдельными ее субъектами путем подписания договоров обостряло отношения с другими субъектами Российской Федерации, расширяющаяся практика договорных отношений в конечном счете наносила ущерб провозглашенным в Конституции РФ принципам федерализма. Основу содержания заключаемых договоров должны составлять положения федеральной Конституции, а не сиюминутные положения о политической целесообразности. Вообще же с разграничением властных полномочий между центром и регионами нормативно смысл заключения договоров в значительной степени утрачивается.

Договор как правовая форма разграничения властных полномочий или делегирования полномочий вполне допустим в системе органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что и предусмотрено в ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ. Такие договоренности между органами исполнительной власти Российской Федерации (как Правительством, так и министерствами и ведомствами) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принято называть соглагиениями. На сегодня, как отмечалось, их заключено более 250.

Таким образом, основное предназначение внутригосударственных (внутрирегиональных) договоров и соглашений — конкретизация, уточнение, делегирование нормативно разграниченных властных полномочий (при безусловном приоритете нормативного способа разделения власти по вертикали).

304

<< | >>
Источник: В. А. Козбаненко. Правоведение: Учебник / Под общей ред. В. А. Козбаненко. — 3-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°». — 1072 с.. 2006

Еще по теме § 3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов:

  1. Глава 8. Задачи и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере организации местного самоуправления
  2. § 4. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления
  3. § 1. Система органов государственной власти в Российской Федерации: понятие и виды
  4. Порядок делегирования органами местного самоуправления своих полномочий органам государственной власти и органам местного самоуправления других муниципальных образований
  5. § 1. Задачи и полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления
  6. Глава 16. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. § 4. Производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
  8. § 7. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
  9. Органы, направляющие работников в дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, а также в представительства федеральных органов исполнительной власти и государственных учреждений Российской Федерации за границей
  10. Статья 255. Решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, подлежащие оспариванию в порядке гражданского судопроизводства
  11. Глава 25. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
  12. РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДА РАБОТНИКОВ, НАПРАВЛЯЕМЫХ НА РАБОТУ В ДИПЛОМАТИЧЕСКИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА И КОНСУЛЬСКИЕ УЧРЕЖДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, А ТАКЖЕ В ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА ГРАНИЦЕЙ
  13. Взаимоотношения органов местного самоуправления с территориальными структурами органов государственной власти
  14. Глава X ВЗАИМООТНОШЕНИЯ КОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  15. Система органов государственной власти России
  16. 3.5. Система органов государственной власти
  17. 13.2. Бюджетные права органов государственной власти РФ
  18. 5.5.5. Расходы на содержание системы органов государственной власти и управления
  19. § 1. Роль органов исполнительной власти в государственном управлении
  20. § 1. Понятие и общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления