<<
>>

§ 2. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации

Для любого федеративного государства чрезвычайно важным является достижение гармонии в отношениях частей (субъектов федерации) и целого (самой федерации). Беспроблемных, "легких" федераций в мире нет, все федеративные государства сталкиваются с теми или иными трудностями.
И для современной России это достаточно актуально. Урегули

287

рованию взаимоотношений между Российской Федерацией и ее составными частями служит, в частности, конституционное закрепление правового статуса не только Российской Федерации, но и ее субъектов. В содержании конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации имеется незавершенность, иногда явная противоречивость, но в то же время — достаточно много интересных для науки конституционного права моментов.

Большинство федераций мира с точки зрения статуса их составных частей симметричны, т. е. состоят из однопоряд-ковых субъектов. В некоторых же федеративных государствах субъекты федерации обладают различным объемом правомочий — асимметричные федерации. Существует и вполне обоснованная точка зрения, что абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения не существует, и во всех федеративных государствах имеют место те или иные элементы асимметрии.

Именно по проблеме равноправия (неравноправия!) субъектов РФ, асимметричного характера федерации России ведется большое число споров и дискуссий. Именно здесь имеют место противоречия и в конституционном тексте, и в других правовых актах (как федеральных, так и региональных).

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции РФ субъектами Российской Федерации являются: республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Буквальное толкование данной нормы позволяет сделать вывод: в Конституции России закреплен симметричный характер федерации. Более того, конституционный текст содержит целый ряд положений о равноправии субъектов РФ (ч.

1 и 4 ст. 5, ч. 2 ст. 72, ст. 77 и др.) Однако некоторые иные нормы Конституции и других федеральных правовых актов дают основание усомниться в таком выводе. Так, ч. 2 ст. 5 Конституции определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъектов Федерации; ч. 2 ст. 68 дает право республикам ус

288

танавливать свои государственные языки (хотя национальных языков в Российской Федерации намного больше, чем республик, которых в России на сегодня 21); основные законы республик (конституции) в отличие от уставов других субъектов Российской Федерации могут быть приняты и путем проведения республиканских референдумов (ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ, п. п. "а" п. 1 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации); ч. 3 ст. 66 дает возможность автономной области и автономным округам (только им!) иметь специальный именной федеральный закон о соответствующей автономии. В учебной и научной литературе все субъекты Российской Федерации традиционно распределяются на три основные группы — республики (государства); края, области, города федерального значения (территориальные образования); национально-территориальные образования (автономная область и автономные округа), что также дает основание говорить о различиях в их правовом статусе.

Все подобные несоответствия дают почву для обоснования разностатусности составных частей России, прежде всего республик по сравнению с другими субъектами Российской Федерации.

Сегодня можно утверждать: статус субъекта Российской Федерации включает не только традиционную совокупность его прав, обязанностей и ответственности, но также и его принадлежность к определенному виду субъектов. В то же время статус субъекта Федерации включает все права — зафиксированные не только в Конституции РФ, но и в иных правовых актах.

В соответствии со ст. 66 федеральной Конституции статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, а статус иных субъектов Федерации (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа) определяется также Консти

289

туцией РФ и уставом соответствующего субъекта.

Уставу присущи все признаки конституции. Не случайно некоторые из них именуются Основным законом, объявляются конституционным или основным правовым актом, государственно-правовой основой социально-экономической, политической и культурной жизни соответствующего субъекта Федерации. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ данный нормативный акт занимает особое, а именно высшее место в иерархии нормативных актов, имеет высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам субъекта Российской Федерации.

До недавнего времени имело место достаточно большое количество несоответствий в текстах основных законов субъектов РФ Конституции РФ (в конституциях республик таких несоответствий было больше, в уставах других субъектов Федерации меньше), однако начиная с 2000 г. проводится активная работа (своего рода федеральная интервенция) по наведению порядка на правовом поле России и приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Конституция РФ, в отличие от советских конституций, не указывает в прямой постановке на необходимость соответствия основных законов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции; она не требует от субъектов не только текстового соответствия, но и структурного сходства (на сегодня конституции и уставы субъектов Российской Федерации различаются между собой по структуре и содержанию). Но поскольку субъекты Российской Федерации — части единого государства, их основные законы не могут не соответствовать федеральной Конституции. Характер соотношения федеральной Конституции и основных законов субъектов Российской Федерации обусловливается принципом верховенства Конституции России (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). В соответствии с этим принципом все другие правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, не должны ей противоречить. Так, положения конституций республик и уставов не должны противоречить основам конституционного строя (гл. 1 Конституции РФ) —

290

республиканская форма правления, приоритет прав и свобод человека, равноправие субъектов Российской Федерации, единство гражданства, равенство форм собственности, разделение власти, светский характер государства и др.

Субъекты РФ не вправе ограничивать прямое действие норм федеральной Конституции и установленный ею объем прав и свобод человека и гражданина; они в своих конституциях и уставах могут лишь усиливать правовые гарантии реализации тех прав и свобод, которые определены в федеральной Конституции.

Статус отдельных субъектов Российской Федерации может уточняться также в федеральных законах и иных правовых актах. В качестве примеров можно привести Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы РФ", Федеральный закон от 22 января 1996 г. "Об особой экономической зоне в Калининградской области", Федеральный закон от 31 мая 1999 г. "Об особой экономической зоне в Магаданской области", Постановление Правительства РФ от 25 ноября 1998 г. № 1381 "О федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие Челябинской области на 1999—2005 гг." и др.

Нормы, регулирующие статус субъектов РФ, содержатся не только в Конституции России и в конституциях (уставах) субъектов Федерации, но и в двусторонних договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (подробнее об этом — в § 3 настоящей главы). Договоры эти весьма разнородны, что также закладывает фактическое неравноправие между субъектами РФ. В частности, договор с Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 г. (положивший начало договорной практике) фактически закрепил особый правовой статус данного субъекта РФ и по существу носит межгосударственный характер. Более того, целый ряд заключенных соглашений ("По вопросам собственности", "О бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан", "В военной области" и др.) не являются по форме и содержанию соглашениями о разграничении полномочий. Заключением данных договора и

291

соглашений создан прецедент фактического повышения статуса субъекта Российской Федерации, выходящего за рамки Конституции России, предоставления одному субъекту Российской Федерации определенных преимуществ и льгот, ставящих его в особо благоприятные условия по сравнению с другими субъектами РФ, волевого перераспределения предметов ведения и полномочий, не соответствующего федеральной Конституции.

В 2002 г. большая часть заключенных договоров прекратила действие по соглашению сторон, однако первые договоры, содержащие наибольшее количество несоответствий федеральной Конституции, пока не отменены.

Специфические и интересные моменты есть в характеристике конституционно-правового статуса таких субъектов Российской Федерации, как автономные округа. Главная особенность в том, что все они, за исключением Чукотского, входят в состав края или области (Чукотский автономный округ в 1992 г. с соблюдением конституционных процедур вышел из состава Магаданской области и в соответствии с Законом РФ от 17 июня 1992 г. является непосредственно входящим в состав Российской Федерации). Данная ситуация не всегда поддается логическому восприятию. Получается, что один равноправный субъект является частью другого столь же равноправного (такие субъекты Российской Федерации в литературе иногда называют "сложносоставными"). В проблеме отношений автономных округов с краями и областями, в которые они входят, следует видеть не столько проблему отношений между ними, сколько проблему соблюдения Конституции РФ.

Здесь и вопрос территории субъектов Российской Федерации (ведь территория — это предел властных полномочий, и если территория автономного округа входит в территорию края (области), то краевые (областные) органы государственной власти фактически вправе осуществлять свои властные полномочия на территории округа, стало быть, это не просто вопрос о том, где проходит граница края, области); и вопрос формирования органов государственной власти (не

292

вполне очевидна конституционность создания общего органа государственной власти для нескольких субъектов Российской Федерации, поскольку Конституция России предусматривает всего два уровня органов государственной власти — федеральный и субъектов Российской Федерации, и для того, чтобы создать какой-то дополнительный уровень, необходимо вносить изменения в Конституцию); и вопросы нормотворчества (правомерно ли, например, обсуждение Тюменской областной Думой градостроительного устава не только Тюменской области, но и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов?).

Как строить отношения между собой данным субъектам Российской Федерации? Прежде всего, на основе конституционных норм, положений Конституции России о равноправии всех ее субъектов.

Далее, по инициативе законодательных и исполнительных органов государственной власти автономного округа может быть принят федеральный закон о соответствующем округе (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ). Полезным представляется и скорейшее принятие федерального закона об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. Именно в данных законах можно было бы решить вопрос разграничения властных полномочий между краем, областью и автономными округами, входящими в их состав.

В данном срезе федеративных отношений может быть достаточно эффективным и договорное регулирование (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ). Возможность построения отношений с автономными округами, в том числе на основе заключаемых договоров, предусмотрена в уставах и реализуется в Иркутской, Пермской, Тюменской областях, Красноярском крае и др. Понятно, что указанные договорные отношения должны развиваться на основе конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации и не должны содержать положений, нарушающих права каждой из сторон как субъекта Российской Федерации.

293

Рассмотрение статуса сложносоставных субъектов Российской Федерации невозможно без учета правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области (которое, однако, не внесло полной ясности в понимание данной, не вполне логичной ситуации).

Суд исходил из того, что ч. 4 ст. 66 Конституции РФ о вхождении автономного округа в состав края, области носит констатирующий характер (этот вывод основывается на историческом и системном анализе федеративных отношений в России). Признавая, что принцип равноправия доминирует в статусе субъекта Российской Федерации, Конституционный Суд вместе с тем указал, что этот принцип не исключает вхождения автономного округа в состав края, области, а такое вхождение означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договорами между их органами государственной власти (при этом отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ).

Край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно-территориальное образование, включающее наряду с административно-территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом Российской Федерации и одновременно составной, хотя и особой частью края, области. В то же время включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ

294

утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью; речь идет лишь о различном уровне властных полномочий (ведь на одной и той же территории функционируют и федеральная власть, и власть субъекта Российской Федерации, и власть местного самоуправления нескольких уровней).

Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области; а это, в частности, предопределяет право населения автономного округа участвовать в формировании органов государственной власти края, области (и соответствующую обязанность органов государственной власти округа обеспечить реализацию этого права).

Состояние вхождения автономного округа в состав края, области определяет особенности статуса не только округа, но и края, области, в состав которых он входит. Такое вхождение ни в коей мере не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации (в частности, не ущемляет его возможности участвовать в договорном процессе с другими субъектами Российской Федерации, а также с федеральным Центром), не ставит его в зависимое, подчиненное положение от края, области; более того, такое состояние порождает обязанность обеих сторон строить свои отношения (в том числе и отношения с другими субъектами Российской Федерации и федеральными властями) с учетом интересов друг друга.

Статус автономного округа (как и других субъектов Российской Федерации) может быть изменен на основании ч. 5 ст. 66 Конституции РФ по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего округа, при этом согласия или предварительного разрешения края, области для такого изменения не требуется. Произвольные же изменения статуса, в том числе одностороннее перераспределение властных полномочий недопустимы, с чьей бы стороны они ни осуществлялись — края, области или автономного округа. Важность значения рассмотренного Постановления Конституционного Суда РФ определяется в том числе и тем, что в соответствии

295

со ст. 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ" данное им толкование является официальным и общеобязательным, распространяется на отношения всех автономных округов, входящих в состав края, области.

Характеризуя положения о статусе субъектов Российской Федерации (и их равноправии), необходимо иметь в виду два принципиальных момента. Во-первых, "равноправие" не есть "полноправие", о чем нередко забывают руководители субъектов Российской Федерации. Конституционная возможность заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами ни в коем случае не уравнивает субъектов этих договоров. Не может быть договора между Российской Федерацией и ее субъектом как равноправным с ней государством. Не может часть целого быть равна этому целому, а тем более превалировать над ним. Субъекты Российской Федерации равноправны не с Россией, а между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Второе важное положение заключается в том, что в Конституции РФ речь идет именно о равноправии, но не о равенстве субъектов Российской Федерации, о равенстве в правах, но не о равенстве фактическом. Как не могут быть равны фактически граждане государства (хотя все они равноправны, равны юридически), так не могут (да и не должны) быть равны фактически и составные части государства (даже на одном видовом их уровне). Субъекты Российской Федерации не равны хотя бы уже по размеру территории, численности населения, национальному составу, экономическому потенциалу и т. д. Нелогично, к примеру, сравнивать экономический потенциал Свердловской и Костромской областей, состояние банковско-финансовой инфраструктуры в Москве и в Чукотском автономном округе, запасы полезных ископаемых в Ханты-Мансийском автономном округе и в Ивановской области и т. п.

Но ведь совершенно очевидно, что в едином федеративном государстве все субъекты Российской Федерации дол

296

жны иметь равные права, равные возможности в реализации политических, социально-экономических и иных прав своих народов и каждой личности. И равенство это должно проявляться главным образом во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, в предоставлении субъектам одинакового объема прав и полномочий по предметам их ведения и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

<< | >>
Источник: В. А. Козбаненко. Правоведение: Учебник / Под общей ред. В. А. Козбаненко. — 3-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°». — 1072 с.. 2006

Еще по теме § 2. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации:

  1. § 1. Конституционно-правовой статус Российской Федерации
  2. Т е м а: ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (2 часа)
  3. 11.1. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации
  4. 13. Президент Российской Федерации, его конституционноправовой статус и полномочия
  5. Т е м а: КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (2 часа)
  6. § 1. Правовая природа "правовых позиций" Конституционного Суда Российской Федерации
  7. ЧАСТЬ III ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Раздел V КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. 14. Правовой статус Центрального банка Российской Федерации
  9. 2 группа – нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
  10. Глава 15. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  11. 9. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
  12. 10.1. Конституционно-правовой статус личности
  13. Т е м а: ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (2 часа)