<<
>>

§ 3. Бюджетное право, бюджетная система и бюджетный процесс

Организация и совершенствование управления в сфере правового регулирования финансов и финансовой деятельно

757

сти всегда были предметом внимания государства. Последние годы характеризуются масштабной перестройкой отечественной законодательной системы в сфере финансово-правового регулирования экономики.

За прошедшее десятилетие проделана значительная работа по совершенствованию финансового законодательства, в том числе меры по повышению эффективности управления бюджетной системой и бюджетным процессом, включая развитие бюджетного федерализма путем создания рациональной системы взаимоотношений бюджетов всех уровней и т. д.

Бюджет может рассматриваться в разных аспектах: как экономическая категория, то есть совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств или муниципального (местного) фонда денежных средств; как правовая категория бюджет — это основной финансовый план государства или муниципального (местного) самоуправления, роспись его доходов и расходов; по своему материальному содержанию — это централизованный фонд денежных средств.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджет — форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Исходя из данного определения выделяют три признака бюджета: 1) это общегосударственный, централизованный фонд денежных средств, создаваемый для покрытия государственных расходов; 2) это финансовый план государства, в котором указаны его доходы и расходы в предстоящем году; 3) это основной финансовый план государства, на основании и во исполнение которого принимаются остальные финансовые планы.

Роль бюджета выражается в том, что он формирует финансовую базу функционирования государства.

Бюджет является мощным управляющим механизмом — с его помощью обеспечивается равномерное развитие экономики и культуры на всей территории страны. Средства бюджета предназна

758

чены для обеспечения финансирования финансово-экономического развития страны, обороны, безопасности и т. д. За счет средств соответствующих бюджетов содержатся государственный аппарат и органы местного самоуправления (органы представительской и исполнительной власти, судебная система, правоохранительные органы и т. д.). С помощью бюджета реализуются государственные и местные программы по развитию отраслей народного хозяйства, проведению конверсии военно-промышленного комплекса, охране окружающей среды, укреплению научно-технического потенциала и культуры страны, повышению материального уровня жизни населения и отдельных его групп, поддержке социально-экономического развития субъектов федерации и административно-территориальных единиц, по борьбе с преступностью и т. д.

Различают три вида бюджетов: 1) чрезвычайный бюджет; 2) консолидированный бюджет; 3) минимальный бюджет.

Согласно ст. 25 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (в редакции Федерального закона от 31 июля 1995 г.) предусмотрена возможность при введении чрезвычайного положения в стране устанавливать особый, более жесткий правовой режим использования средств — чрезвычайный бюджет.

Чрезвычайный бюджет следует отличать от режима чрезвычайного расходования средств, который вводится в случае увеличения дефицита бюджета до размеров, не покрываемых путем размещения государственных ценных бумаг. В рамках чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования средств финансирование производится в режиме секвестра.

Секвестр есть специальный механизм бюджетного регулирования, заключающийся в пропорциональном снижении государственных расходов ежемесячно по всем незащищенным статьям бюджета.

759

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, консолидированный бюджет — свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории.

Консолидированный бюджет используется для расчетов и анализа.

Консолидированный бюджет: 1) Российской Федерации включает в себя федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ; 2) республики в составе Российской Федерации состоит из республиканского бюджета республики и бюджетов районов, республиканских городов республики; 3) края (области) включает в себя краевой (областной) бюджет края (области) и бюджеты районов, краевых (областных) городов, расположенных на территории края (области); 4) района включает в себя районный бюджет района и бюджеты сел, поселков, городские бюджеты районных городов, расположенных на территории районов.

Впервые понятие консолидированного бюджета было введено Законом РФ от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления". Как уже отмечалось, консолидированный бюджет — это используемый для расчетов и анализа свод бюджетов нижестоящего бюджета (местного бюджета) и бюджета соответствующего субъекта федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета.

Согласно бюджетному законодательству, минимальный бюджет представляет собой расчетный объем доходов соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего уровня (сельского, поселкового, района, города), покрывающих гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти максимально необходимые расходы. При этом часть расходов в случае недостаточности материального объ

760

ема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субсидиями. Расчеты минимального бюджета служат исходной базой для формирования отношений между вышестоящими и нижестоящими органами власти, с тем чтобы обеспечить минимально необходимые расходы бюджета каждого уровня.

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" от 25 сентября 1997 г.

(ст. 1) дает понятие минимального бюджета применительно к местным бюджетам, увязывая его с государственными социальными стандартами: минимальный местный бюджет — это расчетный объем расходов местного значения, учитывающий государственные социальные стандарты.

Бюджетный кодекс РФ вместо термина "минимальный бюджет" применяет более точный — "минимальная бюджетная обеспеченность", увязывая его с минимальными государственными стандартами. При этом названные категории касаются бюджетов всех уровней.

Минимальная бюджетная обеспеченность определена как минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 6 БК РФ).

Минимальные государственные социальные стандарты определены как государственные услуги, предоставленные гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней.

Бюджетное право — один из основных институтов финансового права, включающий в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие: структуру бюджетной системы Российской Федерации; перечень бюджетных доходов и расходов; порядок распределения их между различными видами бюджетов; бюджетные права Российской Федерации, административно-территориальных единиц; регламент бюджетного процесса; порядок формирования и использования государ

761

ственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и других потребностей общества.

Бюджетное право регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, административно-территориальных единиц и соответствующих органов представительной и исполнительной власти, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государственных и административно-территориальных единиц общего назначения.

Субъектами бюджетного права являются носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней.

В качестве субъектов бюджетного права РФ выступают: 1) государство, государственные и административно-территориальные образования (Российская Федерация в целом, субъекты Российской Федерации); 2) государственные и местные органы власти (представительные органы государственной власти и местного самоуправления; исполнительные органы власти и местного самоуправления). Субъекты бюджетного права при реализации своих прав и обязанностей вступают в бюджетные правоотношения.

Бюджетные правоотношения есть урегулированные нормами финансового права общественные отношения, в которые вступают субъекты бюджетного права для реализации своих прав и выполнения обязанностей. Бюджетным правоотношениям свойственны особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава: 1) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного (местного) денежного фонда соответствующей территории; 2) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государственного или административно-территориального образования; 3) в данных правоотношениях участвуют государственные или административно-территориальные образования или соответству

762

ющие государственные (местные) органы власти, выражающие их интересы.

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяется на материальные и процессуальные.

Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т. д.

Бюджетные процессуальные нормы регламентируют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, а также порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Бюджетное законодательство есть совокупность нормативных актов, содержащих нормы бюджетного права. Нормы бюджетного права содержатся в Конституции РФ, которой установлены исходные начала и принципы бюджетной деятельности в Российской Федерации.

Так, ст. 71 и 72 определяют компетенцию Российской Федерации и сферу совместной деятельности Российской Федерации и ее субъектов в области бюджета. Порядок рассмотрения и утверждения бюджета установлен ст. 101, 104, 106, 114 Конституции РФ.

Важнейшими нормативными актами, регулирующими бюджетные отношения, являются: Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (в редакции Федерального закона от 31 июля 1995 г.); Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. "О бюджетной классификации Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 марта 1998 г.). Бюджетные отношения также регулируются нормативными

763

актами, издаваемыми Правительством РФ, правительствами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Значительная роль в регулировании бюджетных отношений принадлежит нормативным актам Министерства финансов РФ, министерств финансов субъектов РФ.

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т. е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Названные нормы являются в бюджетном праве основополагающими. В соответствии со ст. 3 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (;в редакции Федерального закона от 31 июля 1995 г.) под бюджетным устройством понимается организация бюджетной системы и принципы ее построения.

Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством. Для бюджетной системы федерального государства характерны три уровня — государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. БК РФ не только закрепляет общее понятие бюджета (ст. 6), но и содержит легальные определения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета муниципального образования, а также целевого бюджетного фонда государственного внебюджетного фонда.

В соответствии со ст. 15 БК РФ бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 14 БК РФ бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образования и рас

764

ходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления

Консолидированный бюджет Российской Федерации объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации (ст. 16 БК РФ).

В ст. 17 БК РФ целевой бюджетный фонд определяется как фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

Согласно ст. 6 БК РФ государственный внебюджетный фонд — это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В ст. 13 БК РФ указывается цель создания: "Государственный внебюджетный фонд — фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном настоящим Кодексом".

Бюджетная система Российской Федерации представляет собой совокупность бюджетов трех уровней:

• первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

• второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

• третий уровень — местные бюджеты (ст. 10 БК РФ).

765

Бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ). Она основана на принципах, перечисленных в главе 5 БК РФ "Принципы бюджетной системы Российской Федерации" (ст. 28—38):

• единства бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

• самостоятельности бюджетов;

• полноты отражения доходов и расходов бюджетов;

• бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• сбалансированности бюджетов;

• эффективности и экономности использования бюджетных средств;

• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

• гласности;

• достоверности бюджета;

• адресности и целевого характера бюджетных средств

(ст. 28).

Каждый бюджет состоит из доходов и расходов. Первичным источником доходов бюджетов являются национальный доход общества, а расходы бюджетов, находясь в тесной взаимосвязи с доходами, определяются задачами, стоящими перед государством и муниципальными образованиями (местными самоуправлениями).

Доходы бюджетов — денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).

Доходы бюджетов классифицируются по разным признакам:

766

• по социально-экономическому признаку;

• по условиям зачисления доходов в соответствующие бюджеты;

• по юридическим формам доходов.

По социально-экономическому признаку доходы бюджетов подразделяются на доходы от хозяйствующих субъектов, вне зависимости от формы собственности, на основе которой они осуществляют хозяйственную (в том числе предпринимательскую) деятельность, и доходы от граждан.

По условиям зачисления доходов в соответствующие бюджеты доходы подразделяются на закрепленные и регулирующие.

По юридическим формам доходы бюджетов подразделяются на налоговые и неналоговые.

Новое бюджетное законодательство детально регламентирует доходы и расходы бюджетов. Многие положения, выработанные наукой финансового права, получили в БК РФ законодательное закрепление. БК РФ устанавливает не только общие положения о формировании доходов бюджетов, вне зависимости от их уровня в бюджетной системе, но и регламентирует доходы отдельных видов бюджетов: федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов. Формирование доходов бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации. В доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления. В составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов (ст. 39 БК РФ). Доходы бюджетов образуются за счет безвозмездных перечислений. В доходы бюджета текущего года зачисляется остаток средств на конец предыдущего года.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федераль

767

ные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы (п. 2 ст. 41 БК РФ). Размеры предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек йо уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах соответствующего бюджета (п. 3 ст. 41 БК РФ). К налоговым доходам БК РФ относят такие доходы, которые по ранее действующему законодательству имели режим "внебюджетных средств". Так, к неналоговым доходам в соответствии со ст. 41 БК РФ относятся:

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

• доходы платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

• доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• иные неналоговые доходы.

В соответствии со ст. 42 БК РФ в доходах бюджетов учитываются следующие средства, полученные от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности:

• средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

768

• средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;

• средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог, в доверительное управление;

• средства от возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, в том числе средства, получаемые от продажи имущества и другого обеспечения, переданного получателями бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и государственных или муниципальных гарантий соответствующим органам исполнительной власти в качестве обеспечения обязательств по бюджетным кредитам, бюджетным ссудам и государственным или муниципальным гарантиям;

• плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;

• доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям;

• часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Новеллой бюджетного законодательства является норма, согласно которой доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. Средства, получаемые от продажи государственного и муниципального имущества, подлежат зачислению в соответствующие бюджета в полном объеме. Порядок перечисления в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Фе

769

дерации средств, получаемых в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, нормативы их распределения между бюджетами разных уровней, а также размеры затрат на организацию приватизации определяются законодательством Российской Федерации о приватизации. В доходы бюджетов могут зачисляться безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств. В соответствии со ст. 45 БК РФ в доходы бюджетов могут также зачисляться безвозмездные перечисления по взаимным расчетам. Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и не учтенными законом (решением) о бюджете.

Особый порядок установлен для таких неналоговых доходов, как штрафы и иные суммы принудительного изъятия. Штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства, зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством Российской Федерации и решениями судов.

БК РФ закрепляет ранее известное бюджетному законодательству деление доходов бюджетов, вне зависимости от их уровня в бюджетной системе, на собственные доходы бюджетов и регулирующие. В ст. 47 БК РФ определены понятие собственных доходов бюджетов и их виды. Собственные доходы бюджетов — это доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими

770

бюджетами законодательством Российской Федерации. К собственным доходам бюджетов относятся:

• налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации;

• неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления.

При этом БК РФ закрепляет положение о том, что финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда, несмотря на необходимость осуществления учета в доходах того бюджета, который является получателем финансовой помощи в форме дотаций, субвенций, субсидий или иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств.

В соответствии со ст. 48 БК РФ регулирующие доходы бюджетов — это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы. БК РФ не только закрепил общие положения о формировании доходов бюджетов вне зависимости от их уровня в бюджетной системе, но и регламентирует доходы отдельных видов бюджетов: федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В доходы федерального бюджета зачисляются:

1) собственные налоговые доходы федерального бюджета, за исключением налоговых доходов, передаваемых в виде регулирующих доходов бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федераци. Собственные налого

771

вые доходы федерального бюджета предусмотрены налоговым законодательством РФ.

В ст. 50 БК РФ, кроме отсылочной нормы, предусматривающей применение налогового законодательства и федерального закона об утверждении федерального бюджета на конкретный год при определении видов федеральных налогов, ставки и пропорции их распределения в порядке бюджетного регулирования, закрепляются два вида налоговых доходов федерального бюджета:

• таможенные пошлины, таможенные сборы и иные платежи;

• государственная пошлина в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) собственные неналоговые доходы, которые формируются в соответствии с общими нормами БК РФ, закрепляющими неналоговые доходы бюджетов, вне зависимости от их уровня в бюджетной системе, в том числе:

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации, — в полном объеме;

• доходы от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, — в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами и другими нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации;

• часть прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, — в размерах, устанавливаемых Правительством РФ.

В доходах федерального бюджета также учитываются:

• прибыль Банка России — по нормативам, установленным федеральными законами;

• доходы от внешнеэкономической деятельности;

• доходы от реализации государственных запасов и резервов;

772

3) безвозмездные перечисления, которые могут поступать в процессе исполнения федерального бюджета, в том числе средства по взаимным расчетам из бюджетов субъектов Российской Федерации;

4) остаток средств федерального бюджета на конец предыдущего года. В БК РФ предусмотрен порядок передачи собственных доходов федерального бюджета в бюджет других уровней в порядке бюджетного регулирования.

Собственные доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет и Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.

В соответствии со ст. 54 БК РФ доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 55 БК РФ формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов. Не учитываются доходы, передаваемые в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам. В доходы бюджетов субъектов Российской Федерации полностью поступают также неналоговые доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Иные неналоговые доходы

773

поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации в порядке и по нормативам, установленным федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. БК РФ устанавливает условия передачи субъектами Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования собственных доходов местным бюджетам. Субъекты Российской Федерации могут передать местным бюджетам собственные доходы как от региональных налогов и сборов, так и от закрепленных за ними федеральных налогов и сборов. Доходы передаются на постоянной основе полностью или частично — в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.

Доходы местных бюджетов в соответствии со ст. 60 БК РФ формируют за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. В доходы местных бюджетов поступают также неналоговые доходы.

Общие положения о расходах бюджетов

Бюджетное законодательство устанавливает, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные расходы. Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные

774

устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Текушие расходы бюджетов — это часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Капитальные расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российском Федерации.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом.

Бюджетное законодательство усматривает различные формы расходов бюджетов. В соответствии со ст. 69 БК РФ предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:

1) ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

775

2) средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

3) трансфертов населению, включающих в себя ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

4) ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

5) ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению или уменьшению бюджетных доходов;

6) бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);

7) субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

8) инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

9) бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам;

10) кредитов иностранным государствам;

11) средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Рассмотрим более подробно некоторые из перечисленных выше форм расходов бюджетов. Важнейшей формой трас-ходов бюджета являются ассигнования на содержание бюджетных учреждений. В ст. 70 БК РФ предусмотрены цели, на которые бюджетные учреждения могут расходовать бюджетные средства.

776

К ним относятся:

• оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

• перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

• трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;

• командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

• оплата товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается. Бюджетное законодательство устанавливает, что все закупки товаров, работ и услуг за счет бюджетных средств на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов. БК РФ содержит легальное определение государственного или муниципального контракта, а также государственного или муниципального заказа.

Государственный или муниципальный контракт — договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета.

777

Государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Общественные отношения, возникающие при заключении государственного или муниципального контракта, регулируются не только нормами БК РФ, но и соответствующими нормами ГК РФ, в частности нормами, регулирующими поставку товаров для государственных нужд (ст. 525—534 ГК РФ); нормами, регулирующими подрядные работы для государственных нужд (ст. 763—768 ГК РФ), и др. БК РФ предусматривает в качестве обязательного условия государственного или муниципального контракта включение в него гражданско-правовой формы обеспечения исполнения контракта — неустойки. Легальное определение неустойки содержится в ст. 330 ГК РФ, согласно которой неустойкой признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения.

БК РФ вводит понятие "государственный или муниципальный заказ". В соответствии со ст. 72 БК РФ государственный или муниципальный заказ представляет собой совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета.

БК РФ регламентирует порядок ведения реестра закупок, которые осуществляют бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики. В соответствии со ст. 73 БК РФ бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реест

778

ры закупок. При этом бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики, осуществляющие закупки товаров, работ и услуг на сумму не более 1000 минимальных размеров оплаты труда за один вид товара или услуг (за один контракт), ведут реестры закупок, в которых должны быть указаны следующие сведения:

• краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг;

• наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;

• цена и дата закупки.

В целях усиления контроля за расходованием бюджетных средств в законе (решении) о бюджете могут определяться обязательные для исполнения получателем бюджетных средств условия финансирования конкретных расходов, предусмотренных законом (решением) о бюджете.

Как отмечалось ранее, одной из форм расходов бюджетов являются трансферты населению. В соответствии со ст. 75 БК РФ трансферты населению — бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.

Новеллой бюджетного законодательства России является норма БК РФ, предусматривающая возможность предоставления бюджетного кредита юридическим лицам, функционирующим не на государственной, или муниципальной форме собственности. При этом устанавливается, что бюджетный кредит таким юридическим лицам может быть предоставлен только на основании возмездного договора, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом положений БК РФ и иных нор

779

мативных правовых актов. Существенным условием договора о бюджетном кредите является условие о предоставлении заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату бюджетного кредита. В соответствии со ст. 76 БК РФ способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности. Налоговые кредиты могут предоставляться юридическому лицу только в форме бюджетного кредита в порядке, предусмотренном БК РФ. Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита. Уполномоченные органы проводят также проверку целевого использования бюджетного кредита. Средства бюджетного кредита перечисляются заемщику на его счет в кредитной организации. Операции и платежи за счет средств бюджетного кредита осуществляются заемщиком самостоятельно в соответствии с целями бюджетного кредита, в порядке, предусмотренном БК РФ и гражданским законодательством Российской Федерации. К отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов. Нарушение установленного порядка предоставления бюджетных кредитов финансовыми органами, а также принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и основанием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка. Возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет.

На иных правовых основах бюджетные кредиты предоставляются государственным и муниципальные унитарным предприятиям. Порядок предоставления бюджетных кредитов государственным и муниципальным унитарным предпри

780

ятиям предусмотрен в ст. 77 БК РФ, согласно которой бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются государственным или муниципальным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответствующими бюджетами.

Получатели бюджетного кредита обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в установленные сроки, предоставлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соответствующих законодательных (представительных) органов.

Органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные органы ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по получателям бюджетных кредитов.

Субвенции и субсидии юридическим лицам и гражданам-предпринимателям также являются формами расходов бюджетов, предусмотренными БК РФ. Легальное понятие субвенции и субсидии содержится в ст. 6 БК РФ, при этом субвенция является не только формой расходов бюджета, но и формой финансовой помощи, применяемой в бюджетной системе России при финансировании отдельных целевых расходов. Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов; субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Порядок предоставления субсидий и субвенций коммерческим юридическим лицам, функционирующим не на государственной или муниципальной формах собственности, а также гражданам-предпринимателям, регламентируется ст. 78 БК РФ. В соответствии с данной статьей субсидии и субвенции юридическим лицам, которые не являются государственными или муниципальными унитарными предприятиями,

781

бюджетными учреждениями, а также гражданам-предпринимателям, допускается предоставлять:

• из федерального бюджета — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в порядке, которые особо определены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

• из бюджетов субъектов Российской Федерации — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации, на условиях и в порядке, которые особо определены законами субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год;

• из местных бюджетов — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления.

Одной из важнейших форм расходов бюджетов, предусмотренных БК РФ, являются расходы на финансирование инвестиций. При этом следует иметь в виду, что финансирование инвестиций из бюджета осуществляется при включении соответствующих объектов в федеральную целевую программу, региональную целевую программу либо в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

Новеллой БК РФ является норма, предусматривающая возможность предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, и условия их предоставления. В соответствии со ст. 80 БК РФ предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющим

782

ся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Бюджетные инвестиции, указанные в ст. 80 БК РФ, включаются в проект бюджета только при наличии технико-экономического обоснования инвестиционного проекта, проектно-сметной документации, плана передачи земли и сооружений, а также при наличии проекта договора между Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления и указанным юридическим лицом об участии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Проекты договоров оформляются в течение двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете.

Созданные с привлечением бюджетных средств объекты производственного и непроизводственного назначения в эквивалентной части уставных (складочных) капиталов и имущества, являясь собственностью соответствующего юридического лица, передаются в управление органам управления государственным или муниципальным имуществом.

Бюджетное законодательство предусматривает создание резервных фондов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3 процента утвержденных расходов федерального бюджета. Размер резервных фондов в бюджетах субъектов Российской Федерации устанавливается органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации при утверждении бюджетов субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год. Федеральным бюджетом на очередной фи

783

нансовый год предусматривается создание резервного фонда Президента РФ, размер которого не должен превышать одного процента утвержденных расходов федерального бюджета. В БК РФ предусмотрены направления расходования средств резервных фондов. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Доходы и расходы бюджетов разных уровней по своим показателям очень разнообразны. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов необходимо сопоставить эти показатели. Для данной цели проводится их систематизация по однородным признакам с помощью бюджетной классификации. Бюджетная классификация утверждается соответствующим нормативным актом, приобретая при этом определенную юридическую силу. Первоначально бюджетная классификация утверждалась приказами Министерства финансов РФ. Впервые бюджетная классификация приобрела юридическую силу с принятием Федерального закона от 15 августа 1996 г. "О бюджетной классификации Российской Федерации"1, в котором содержится ее определение, с присвоением объектам классификации группировочных кодов. В главе 4 и в ст. 18 БК РФ бюджетная классификация определена как группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитных этих бюджетов, используемая для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Согласно ст. 19 БК РФ состав бюджетной классификации РФ включает: классификации доходов бюджетов РФ; функциональную классификацию расходов бюджетов РФ, экономическую классификацию расходов бюджетов РФ; классификацию источников внутреннего финансиро-

1 См.: СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030.

784

вания дефицитов бюджетов РФ; классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета; классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований; классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ; ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Достижение сбалансированности бюджета в целом возможно только в результате повседневной деятельности государственных органов, называемой бюджетным регулированием, направленным на перераспределение доходов и расходов между бюджетами всех уровней. Возникающие при этом общественные отношения являются межбюджетными отношениями. Характеристике и анализу названных отношений посвящена глава 16 БК РФ "Межбюджетные отношения", где п. 1 ст. 129 гласит: "Межбюджетные отношения — отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления". Межбюджетные отношения основываются на принципах: распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ; разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ; равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований; выравнивания уровней муниципальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; равенства всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ (п. 2 ст. 129 БК РФ). В целях достижения сбалансированности бюджетов отдельные виды расходов и доходов могут передаваться из одного уровня бюджета другому. Так, отдельные виды расходов передаются из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ путем включения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на конкретный год и в Бюджетный кодекс РФ.

785

Законодатель четко определяет формы финансовой помощи, т. е. безвозвратной и безвозмездной передачи средств из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. К ним относятся: 1) предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; 2) предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов; 3) представление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Дотация (от лат. dotatio — дар, пожертвование) — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 6 БК РФ).

Субвенция (от лат. subvenire — приходить на помощь) — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной н безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 6 БК РФ). Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в том числе расходов по федеральным целевым программам; капитальных расходов; расходов, передаваемых из бюджетов других уровней, и иных целевых расходов. Различают текущие и инвестиционные виды субвенций. К текущим относятся субвенции, направленные на финансирование текущих расходов, предусмотренных соответствующими бюджетами. Под инвестиционными понимаются субвенции, направляемые на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и других затрат, связанных с расширенным воспроизводством. Субвенционное финансирование осуществляется в форме долевого участия федерального бюджета в соответствующих расходах бюджетов субъектов Российской Федерации. Использование субвенций не ведет к изменению форм собственности на финансируемые с их помощью объекты и проекты.

786

Бюджетная ссуда — это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (ст. 6 БК РФ). Субъекты Российской Федерации имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до 6 месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Если полученные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, возникшая задолженность погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если же данный бюджет не получает финансовой помощи из федерального бюджета, непогашенная часть бюджетной суды погашается за счет отчислений от федеральных налогов н сборов, зачисляемых в данный региональный бюджет. Порядок предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета определяется Правительством РФ в соответствии с бюджетным законодательством.

Помимо названных форм финансовой помощи могут использоваться такие методы бюджетного регулирования, как субсидии, трансферты.

Субсидия (от лат. subsidium — помощь, поддержка) — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Наряду с традиционными методами в последние годы стал применяться трансферт (от фр. transfer — переношу, перемещаю) — перевод средств из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в бюджеты

787

нижестоящих уровней. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов. Формирование федерального фонда финансовой поддержки, в частности, устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, что закреплено Федеральным законом "О бюджетной классификации" от 15 августа 1996 г., где говорится о средствах фонда финансовой поддержки, получаемых из федерального бюджета в порядке финансовой помощи (трансфертов). Бюджетным кодексом РФ (ст. 75) предусмотрены трансферты населению для финансирования обязательных выплат: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.

При превышении уровня бюджетного дефицита вводится механизм сокращения расходов (секвестр). Он означает пропорциональное снижение государственных ресурсов по всем статьям бюджета ежемесячно в течение оставшегося времени текущего фондового года.

Бюджетный процесс

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетный процесс представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления н участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов н бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6; ч. 3 БК РФ).

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ к участниками бюджетного процесса относятся:

• Президент страны;

• органы законодательной (представительной) власти;

788

• органы исполнительной власти;

• органы денежно-кредитного регулирования;

• органы государственного и муниципального финансового контроля;

• государственные внебюджетные фонды;

• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

• иные органы, на которые возложены бюджетные, налоговые н иные полномочия;

• бюджетные учреждения;

• государственные и муниципальные унитарные предприятия;

• другие получатели бюджетных средств; кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются: Президент РФ; Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ; Правительство РФ; Министерство финансов РФ; Федеральное казначейство; органы, осуществляющие сбор доходов бюджета; Банк России; Счетная палата РФ; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят: 1) финансовые органы, определяемые указом Президента страны; 2) органы денежно-кредитного регулирования, т. е. Банк России: 3) органы государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся: Счетная палата Российской Федерации; контрольные и финансовые органы исполнительной власти; контрольные органы законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Бюджетные полномочия законодательных органов включают рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их

789

исполнении, осуществление последующего контроля за исполнением бюджета, формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы, и др.

Бюджетные полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления: 1) составление проекта бюджета; 2) внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного органа: 3) исполнение бюджета 4) управление государственным, муниципальным долгом; 5) ведомственный контроль за исполнением бюджета; 6) представлением отчета об исполнении бюджета и другие полномочия.

Бюджетные полномочия Банка России направлены на: совместную с Правительством страны разработку и представление на рассмотрение Государственной Думы основных направлений денежно-кредитной политики; обслуживание счетов бюджетов; осуществление функций генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.

Большая роль по исполнению бюджета возлагается на главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.

Главным распорядителем средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета является орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета. Полномочия главных распорядителей предусмотрены ст. 158 БК РФ.

790

Помимо понятия главного распорядителя бюджетных средств БК РФ ввел понятие — распорядитель бюджетных средств, к которому относится орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств (ст. 159 БК РФ).

Получателем бюджетных средств в бюджетном процессе выступает бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Бюджетный процесс состоит из нескольких стадий.

Первой стадией бюджетного процесса является составление проекта бюджета, чему предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

Бюджетная политика государства на очередной финансовый год содержится в Бюджетном послании Президента РФ, которое должно быть направлено Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Составление проектов бюджета — исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственно составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Составление проекта федерального бюджета начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

Названная стадия состоит из нескольких этапов. Первый этап формирования федерального бюджета — разработка федеральными органами исполнительной власти

791

и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год.

Второй этап формирования федерального бюджета — распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджета РФ и по получателям бюджетных средств, а также ряд иных полномочий.

Завершается данная стадия тем, что с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает проект бюджета и иные сопутствующие ему документы и материалы, представленные Министерством финансов РФ, Министерством экономики РФ, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его Государственную Думу.

Второй стадией бюджетного процесса является рассмотрение и утверждение бюджета.

Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов: о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах; о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ; о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год — до 1 августа.

Проект федерального закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях. Государственная Дума рас

792

сматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении в течение 30 дней со дня его внесения в Думу Правительством РФ. В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума может: передать указанный проект в согласительную комиссия, включающую представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ; вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку на срок до 20 дней; поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Государственная Дума рассматривает законопроект во втором чтении в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации, а также расходы по иным программам. В третьем чтении законопроект рассматривается в течение 25 дней со дня принятия его во втором чтении.

Государственная Дума рассматривает законопроект в четвертом чтении в течение 15 дней со дня принятия его в третьем чтении.

Принятый федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня принятия передается на обязательное рассмотрение в Совет Федерации, которое длится до 14 дней. В течение пяти дней со дня одобрения советом Федерации федеральный закон направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации он передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней

793

выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Государственная Дума повторно рассматривает федеральный закон в одном чтении. В случае несогласия Думы с решением Совета Федерации закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае отклонения Президентом страны федерального закона о федеральном бюджете он передается в согласительную комиссию. Далее его утверждение осуществляется в описанном порядке.

В случае непринятия Государственной Думой федерального закона о федеральном бюджете до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу данного закона до 1 января в очередного года в силу каких-либо причин, данный закон не вступает в силу до начала очередного финансового года. В этом случае Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в 1 квартале очередного финансового года, в соответствии с которым федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом.

В федеральный закон о федеральном бюджете могут быть внесены изменения и дополнения, разработанные и представленные Правительством Российской Федерации, а также иными субъектами, имевшими право законодательной инициативы, в форме проектов соответствующих федеральных законов. Государственная Дума рассматривает указанный законопроект во внеочередном порядке в течение 15 дней в трех чтениях.

Третьей стадией бюджетного процесса является исполнение бюджета.

В настоящее время устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти, возлага

794

ются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Бюджеты исполняются по доходам и расходам. В частности, Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета, в Главной книге казначейства данные из которой являются основой для формирования отчетов об исполнении федерального бюджета.

Исполнение федерального бюджета и иных бюджетов завершается 31 декабря.

Четвертой, завершающей стадией бюджетного процесса являются подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. В конце каждого финансового года министр финансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности. На основании данного распоряжения все получатели бюджетных средств готовят годовые отчеты по доходам и расходам. Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений.

В отличие от ранее действовавшего бюджетного законодательства, Бюджетный кодекс РФ закрепил положение о том, что ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ предоставляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета и составляет заключение, которое

795

направляется в Государственную Думу. Государственная Дума рассматривает представленный Правительством отчет в течение 1,5 месяца после заключения Счетной палаты РФ. При рассмотрении отчета Дума заслушивает доклады об исполнении федерального бюджета руководителей Федерального казначейства и министра финансов, а также бюджетного законодательства и заключение Председателя Счетной палаты РФ.

Наряду с указанными лицами на заседании Государственной Думы могут выступить либо представить доклады с анализом рассмотренных в течение года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ.

По итогам рассмотрения отчета и заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума принимает решение об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета.

<< | >>
Источник: В. А. Козбаненко. Правоведение: Учебник / Под общей ред. В. А. Козбаненко. — 3-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°». — 1072 с.. 2006

Еще по теме § 3. Бюджетное право, бюджетная система и бюджетный процесс:

  1. §1. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА, БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (РФ)
  2. Раздел 4 БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС И БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО
  3. Правовая база организации бюджетного процесса муниципальных образований и бюджетные полномочия органов местного самоуправления
  4. 2.2. Бюджетное устройство, принципы построения бюджетной системы
  5. 3.2. Бюджетное устройство и бюджетная система
  6. Глава 2. ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ И МЕТОДЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
  7. Глава 2. БЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
  8. 5.8.Бюджетный процесс.
  9. 3.6. Бюджетный процесс
  10. 24.1. Участники бюджетного процесса, их полномочия
  11. 14.4. Структура бюджетной системы
  12. 18.2. Бюджетное право Российской Федерации
  13. 2.1. Принципы построения бюджетной системы
  14. Понятие бюджетного процесса, его участники
  15. 14.2. Проблемы, лежащие в основе совершенствования бюджетной системы
  16. 14.1. Общие недостатки бюджетной системы РФ