<<
>>

§ 1. Способы предотвращения и устранения юридических коллизий

Юридические коллизии в правовой системе современного государства закономерны и неизбежны, и это мы затрагивали в первой главе настоящего исследования. Как было сказано, истоки юридических коллизий следует искать не только в правовой сфере.
В поисках причин следует вскрывать более обширный пласт общественных отношений (экономических, политических, духовных, социально-нравственных и т.д.) - поскольку законодательство по своей природе является «регулятором социальных отношений со всеми присущими им противоречиями»148. До тех пор, пока указанные общественные отношения будут характеризоваться как исключительно противоречивые, взаимоисключающие друг друга, пока конъюнктурные течения в означенных сферах человеческой жизнедеятельности и лоббирование частных интересов в нашем государстве не будут соответствовать государственному курсу, а их сила будет сопоставима с государственным воздействием - о стройной и непротиворечивой системе законодательства приходится забыть. Поскольку, как видится автору, основа социальной нестабильности и напряженности нашего общества все же лежит в экономической сфере, а именно в сфере частных притязаний, что наталкивает на мысль о далеко недостаточном обеспечении и защите прав и законных интересов граждан, то и задача государства на современном этапе автору видится в выработке и скорейшем воплощении в жизнь таких мер, которые в условиях тотального кризиса будут способствовать снятию социальной напряженности и воцарению стабильности, и, более того - социальной справедливости, как это ни утопично звучит. Такая нестабильность и противоречивость общественных связей и явлений с непреложностью и необходимостью порождает противоречивость в их правовом регулировании и, как следствие, порождает юридические коллизии. Кроме того, динамичность развития общественных отношений, а также подчас их хаотичность порождают такое явление, как пробелы в правовом регулировании, когда нормотворческие органы не поспевают за развитием или модернизацией общественных связей, что и порождает неурегулированность каких-либо сфер человеческой жизнедеятельности.
Хуже, если пробелы в праве непосредственно касаются граждан, их прав и свобод. Так было в середине 90- х, когда абсолютно безнаказанно в стране действовали десятки финансовых пирамид под видом инвестиционных, трастовых компаний или даже финансовых игр (например, «Белая башня» в Екатеринбурге в 90- 91- м годах). Потребовалось несколько лет, чтобы как-то справиться с такой формой мошенничества, однако предупреждения о возможности таких событий звучали задолго до них. Сегодня же одним из серьезнейших пробелов в законодательстве, касающимся прав и свобод граждан, является отсутствие Федерального закона, регламентирующего права лиц, подвергнутых административному аресту. Отдельные фрагменты содержатся в ведомственных инструкциях, прописание прав задержанных в них расплывчато, чего не скажешь в отношении подозреваемых и обвиняемых149. Особенно удивляет тот факт, что условия содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении тяжких преступлений намного лучше условий содержания административно арестованных, которые ко всему прочему из-за отсутствия четких правовых основ их содержания превратились в настоящих бесплатных рабов1. Единственным способом устранения таких коллизий является восполнение недостающих норм в процессе правотворчества. Однако правоприменительные органы не могут отказаться от решения конкретного дела, ссылаясь на неполноту законодательства. Поэтому наличие пробелов в праве приводит к применению аналогий - закона и права - а это, на наш взгляд, нежелательные явления, которые вполне могут привести к нарушениям прав и свобод граждан, что зачастую и случается и приводит к дополнительной социальной напряженности. В то же время, нередко решения Конституционного Суда РФ фактически создают новые нормы, закрывающие пробелы Конституции, и вытекающие из ее политикоправовой логики150. Вместе с тем, в Российской Федерации оценка пробелов в правовом регулировании с точки зрения обеспечения конституционных прав и свобод граждан не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.
Поэтому жалобы граждан по этому поводу не принимаются к рассмотрению. Стоит согласиться с Н.В. Витруком, что в будущем необходимо уточнение полномочий Конституционного Суда РФ в целях более полного обеспечения реализации закрепленных в Конституции основных прав и свобод человека и гражданина . Однако, применение аналогий можно рассматривать как положительную сторону судебного усмотрения. Судья при отправлении правосудия может столкнуться с ситуацией, когда отсутствует необходимая для применения норма права, регулирующая возникшие общественные отношения. В этом случае аналогия закона и, реже, права может сыграть неоценимую роль в деле защиты прав и интересов физических и юридических лиц, государства и международных организаций, поддержания правопорядка в стране. Например, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, касающееся регистрации доменных имен в сети Интернет, в котором использовалась аналогия закона (Закона РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров»)151. Что касается деятельности органов внутренних дел по обеспечению и защите прав граждан, то четкие рамки предоставленных полномочий, императивный характер норм уголовного, уголовно-процессуального, административного законодательства исключают возможность применения аналогии закона и, тем более, права ввиду прямого запрета распространительного толкования норм указанных нормативных документов во избежание нарушения прав и свобод человека и гражданина. Именно в свете снятия социальной напряженности в современном российском обществе автор и рассматривает как один из инструментов в системе вышеназванных мер определение и разработку путей предупреждения и разрешения юридических коллизий. Эти меры в первую очередь необходимы для единообразного и точного применение нормативных правовых актов на всей территории Российской Федерации. При этом автор разделяет совершенно справедливую точку зрения А.Ю. Буякова на то, что разрешение коллизий норм права нужно не только в том случае, если конфликт сложился по ошибке законотворческих органов, но и когда коллизия норм права объективно необходима в действующем л законодательстве и обусловлена совершенствованием системы права.
«Наличие совершенного коллизионного механизма устранения возможных расхождений норм права свидетельствует о высокой организованности системы права, способности ее к самосохранению путем устранения внутренних несогласованностей и противоречий».152 Разрешение юридических коллизий, как правило, осуществляется двояким способом: путем устранения юридических коллизий и путем их преодоления. Оба эти способа достаточно освещены в литературе153. Под устранением коллизий норм права принято понимать их ликвидацию, тогда как преодоление юридических коллизий только лишь находит какой- либо приемлемый выход из ситуации. Полностью соглашаясь с этим суждением, следует согласиться с З.А. Незнамовой154 и А.Р. Лаврентьевым155 о том, что вряд ли приходится говорить об издании коллизионных норм как об особом виде устранения коллизий норм права. Коллизионная норма лишь позволяет придти к симметричному или асимметричному разрешению конфликтной ситуации,156 оставляя существующую и не устраненную коллизию. Однако можно не согласиться с мнением о том, что предупреждение коллизий с необходимостью надлежит отнести к мерам по устранению и преодолению юридических коллизий157. На наш взгляд, меры любого порядка по предупреждению юридических коллизий позволяют предотвратить коллизии в будущем, но никоим образом не разрешают их в настоящем, находясь с мерами по преодолению и разрешению коллизий лишь в цепной последовательной взаимосвязи. Тем не менее, справедливо высказывание о том, что многие авторы, рассматривая проблему юридических коллизий и пути их устранения незаслуженно обходят своим вниманием меры по их профилактике и предупреждению158. А вместе с тем, на наш взгляд, борьба с существующими и вновь возникающими юридическими коллизиями грозит вылиться в бесконечное регрессирующее противостояние, когда уполномоченные государственные органы «увязнут в текучке» разрешения и преодоления коллизий, если не придавать значения профилактическим и предупредительным мероприятиям. Поэтому, соглашаясь с тем, что «предупреждение конфликта, конечно, гораздо более разумно и полезно со всех точек зрения, чем прекращение или разрешение конфликта, уже имеющего место»,159 мы попытаемся определить меры по предупреждению юридических коллизий и в соответствии с приведенной классификацией Н.А.
Власенко рассмотреть меры по их устранению, а затем перейти к путям преодоления юридических коллизий. Итак, как уже отмечалось ранее, возможно приоритетное, но, безусловно немаловажное значение в деле преодоления и разрешения юридических коллизий имеет деятельность всех заинтересованных субъектов по предупреждению и профилактике возникновения коллизий в праве. Здесь заслуживает особого внимания позиция Ю.А. Тихомирова, вводящего понятие правового режима предотвращения и устранения юридических коллизий как «нормативного массива со своими методами воздействия на коллизионные процессы и ситуации» . Для характеристики данного режима он приводит его составные элементы. Первым элементом является легальное признание юридических коллизий как явлений, возникающих, существующих и проявляющихся в различных формах. Можно говорить о том, что сегодня это уже произошло - по проблеме коллизий в праве издаются статьи, проводятся круглые столы и научные исследования, активизировалась работа законотворческих органов по повышению качества нормотворческой деятельности. Второй элемент - точное определение участников отношений, возникающих в коллизионных процессах и ситуациях. Определение субъектного состава необходимо для оптимального и точного, «хирургического» разрешения коллизионной ситуации, гарантированной защиты и охраны их прав, в первую очередь управомоченными правоприменительными органами, такими, как органы внутренних дел. Третьим элементом называется признание правом юридических коллизий нежелательными и введение условий их недопущения — действие в рамках закона, соблюдение процедур, запреты и т.д. Столь долго не принимаемый закон о нормативно-правовых актах мог бы с успехом закрепить условия недопущения юридических коллизий на ранних этапах, например, на стадии законодательной инициативы (устранил бы так называемое «мелкотемье», когда законом пытаются урегулировать отношения, для урегулирования которых вполне достаточно было бы подзаконного нормативного акта, например, Закон РФ «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением»160).
Четвертый элемент - регулирование тех или иных видов юридических коллизий, что включает в себя определенные правила и механизмы, применяющиеся при обнаружении юридической коллизии, о чем более подробно будет изложено в следующем параграфе. Пятый элемент — установление легальных процедур разрешения коллизий и рассмотрения юридических споров. На наш взгляд, уже сделаны определенные шаги и предпринимаются дальнейшие усилия в деле придания легальности подобным процедурам - заключение на федеральном уровне договоров о разграничении предметов ведения между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации (например, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) и подобные ему), а также принятие ряда новых законодательных актов - Кодекса об административных правонарушениях РФ, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Гражданского процессуального кодекса РФ, предусматривающих порядок разрешения юридических споров, в том числе возникающих из публичных правоотношений. Шестой элемент - наличие управомоченных органов для предотвращения и устранения юридических коллизий. Таковые органы по логике вещей должны обладать строго определенными и очерченными полномочиями и компетенцией в сфере предотвращения и устранения юридических коллизий, дабы не допускать коллизии компетентности. И, наконец, седьмым элементом правового режима предотвращения и устранения юридических коллизий Ю.А. Тихомиров называет нормативные и правозащитные меры преодоления коллизий, устранения нарушений законности, восстановления прежнего состояния или статуса юридических и физических лиц.161 В этой связи следует указать на следующее обстоятельство - целями уголовного правосудия являются наказание преступника и восстановление нарушенных прав. Причем второй в последнее время уделяется все большее внимание. А именно: согласно ст. 9 УПК РФ и ст. 76 УК РФ для прекращения уголовного дела необходимо наличие следующих условий: примирение потерпевшего с лицом, впервые совершившим преступление небольшой тяжести (дела публичного обвинения), и заглаживание им причиненного потерпевшему преступлением вреда. По чЛ ст. 27 УПК РФ допускается прекращение производства по уголовному делу, возбужденному не иначе как по жалобе потерпевшего (по делам частного обвинения), в случае примирения его с обвиняемым. Такие нововведения закономерно вытекают из смысла ст. 52 Конституции РФ - «Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба». Однако говорить о полном воплощении этого принципа в сфере и гражданского, и тем более уголовного права пока рано. Названные элементы относятся как к предотвращению, так и к разрешению коллизий, что, на наш взгляд, смешивает эти два процесса и значительно затрудняет понимание их сущности. Поэтому для начала считаем необходимым определить более общие условия предупреждения юридических коллизий. Наиболее общим и важным представляется наиболее плотное и тесное взаимодействие правотворческой деятельности и юридической науки. Активизация роли науки в законотворчестве, считает С.В. Поленина -необходимое условие повышения качества принимаемых законов и предпосылка эффективности содержащихся в них норм.1 Строго говоря, необходима научная обоснованность нормативных правовых актов, что включает в себя экспертизу законопроектов, социально-правовой эксперимент, научное прогнозирование162, законодательное планирование, исследование общественного мнения, апробирование законопроектов и пр163. Обеспечить научную обоснованность законопроекта — значит создать условия для выработки юридически грамотного, корректного с точки зрения современных требований законодательной техники проекта закона, который был бы к тому же «жизнеспособным», то есть отвечал общественным потребностям правового регулирования данной сферы общественных отношений и содержал нормы, обеспечивающие механизм его реализации164. В юридической литературе отмечается, что задача законодателя состоит не в том, чтобы «творить» право, а обнаруживать истинный смысл того, что уже возникло в реальной жизни, апробировано ею и используется людьми в практической деятельности для удовлетворения разнообразных потребностей и интересов, т.е. предполагаемая норма должна восприниматься как результат естественно-исторического развития, как апробированный опытный образец поведения. Если принятый закон отражает позитивные тенденции общественного развития, то можно предположить, что он достигает поставленных целей165. Непременно должны соблюдаться технические правила юридической техники, а именно четкость, ясность и доступность языка принимаемых актов, последовательность в изложении юридической информации, разумное сочетание лаконичности, полноты, конкретности и абстракции правовых предписаний166. Сегодня абсолютно необходима скрупулезно разработанная, целостная и научно обоснованная методика законотворческой деятельности — напомним — основной деятельности для представительных органов власти федерального уровня и уровня субъекта федерации. Именно Федеральное Собрание, и непосредственно Государственная Дума, призваны обеспечить максимально полную реализацию норм Основного закона в конституционных и федеральных законах. Именно от качества и темпов работы нижней палаты парламента в немалой степени зависит становление юридической базы правового государства, реализация заложенного в Конституции огромного потенциала. Главный критерий, по которому оценивается работа парламента, - насколько качественна законотворческая деятельность и своевременны принимаемые законы. Такая методика должна в первую очередь определять круг отношений, которые могут или должны регулироваться соответствующего уровня законом. Также в ней должны в обобщенном виде предъявляться требования к внутренней структуре, языку и терминологии нормативного акта. Это позволит избегать избыточной информационной нагрузки закона, чрезмерной детализированности предписаний, недостаточной тщательности в исследовании юридических фактов, тогда как сегодня из-за недостатков нормотворческой деятельности нормы изменяются неоправданно быстро и часто, функции законодателя, исполнительных органов и судебных учреждений все более переплетаются, после завершения законодательной процедуры эффективность норм не исследуется, как не учитывается при разработке предписаний их последующее применение на практике167. Закон в силу своего определяющего положения в иерархии нормативно-правовых актов должен быть стабильным, рассчитанным на долгосрочное и эффективное регулирование означенных в нем отношений, а потому должен быть с необходимостью освобожден от сиюминутных и конъюнктурных положений, а также от излишних декларативных норм, поскольку украшенный декларативными излишествами закон явно теряет в своей юридической значимости. Иначе с неизбежностью происходит девальвация правовых норм, что создает дополнительные препятствия в развитии и экономики, и в осуществлении и защите прав граждан. Иногда закон успевает просуществовать в первоначальном виде совсем короткий отрезок времени, по истечении которого он уже нуждается в существенной доработке, изменении. Несовершенен и сам процесс корректировки законов. Часто он осуществляется «на ходу», без соблюдения установленного порядка, включающего в себя четкое указание того, какие именно нормы отменяются или заменяются, какие конкретно вносятся дополнения и т.п.168 Наше законодательство страдает множеством недостатков технического порядка, особенно тех законов и иных правовых актов, которые приняты в последнее десятилетие. И вполне оправдано предположение о том, что это обстоятельство (в числе иных) стало одной из причин неэффективности действующего законодательства, сложившегося в массовом сознании впечатления о необязательности исполнения закона, о возможности безнаказанного его нарушения, о допустимости «борьбы законов» и использовании «телефонного права»169. Отбор законопроектов производится на основе политических предпочтений, и это зачастую влечет за собой принятие к рассмотрению не всегда лучшего варианта законопроекта. Отсутствие четких критериев конституционности правовых актов, обеспечивающих их корректность, эффективность, защищенность конституционным признанием их свойств, приводит к тому, что принятие законопроекта зависит не от его содержания, а от политической ситуации на момент выбора варианта для рассмотрения в Думе170. Да и в процессе рассмотрения законопроектов в комитетах и комиссиях Государственной Думы в тексты статей вносятся поправки, не соответствующие концепциям законопроектов и текстам ранее рассмотренных законопроектов, так как сами депутаты редко являются специалистами в соответствующих отраслях права. Поэтому на заседаниях Думы обсуждаются тексты законопроектов, значительно отличающиеся от тех, которые были представлены специалистами-разработчиками. На заседаниях депутаты часто принимают поправки «с голоса», которые предварительно не обсуждались, что обычно еще больше ухудшает качество законов171. Это влечет за собой законодательную неразбериху, когда параллельно существуют правовые акты, противоречащие друг другу, наряду с принятыми поправками продолжают действовать старые правила, и неизбежно деформирует правовую систему в целом. С таким же успехом деформирует правовую систему и отсутствие правовых актов в тех отраслях общественного бытия, где им надлежало быть, пробельность законодательства - также отрицательная реальность наших дней. Поспешное, «веерное» принятие законов с неизбежностью приводит к противоречивым трактовкам одних и тех же положений и понятий, например, понятие «культурные ценности» неоднозначно используется в пяти законах: ст. 3 Закона РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»172, ст. 6 Закона РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей»173, ст. 3 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях Российской Федерации»174, ст. 4 Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»175, ст. 2 Федерального закона «О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходами»176. В этой связи неоценимое и реальное практическое значение имеет подготовка пособий и справочников по правовой терминологии.177 Такую же позицию занимает Д.А. Керимов, отмечая, что проблема понятий в законодательной технике приобретает сегодня особое значение178. Он разграничивает понятия, используемые в законотворческом процессе, на две основные разновидности: понятия правовые (преобразующие социальную реальность в правовую путем привнесения в эту реальность правовых свойств) и понятия неправовые (обычные в обиходе, заимствованные из повседневной жизни). При этом заслуживает внимания позиция Н.А. Власенко179, который настаивает на использовании именно правовых понятий, несмотря на трудности их понимания для неспециалиста. Д.А. Керимов также отмечает, что в законотворческой деятельности не обойтись без построения правовых конструкций - правовых абстракций, охватывающих ряд однопорядковых правовых понятий низшего уровня и выявляющих главное, основное, существенное в этих понятиях180. Вместе с тем нужно согласиться с мнением А.А. Зелепукина о том, что «не следует использовать правовые понятия в тех случаях, когда они могут быть легко заменены неправовыми, не иска жающими смысл закона»181. Следует избегать употребления иностранных слов, неологизмов, архаизмов, метафорических выражений, афоризмов и т. п., нечетких, двусмысленных, многозначных выражений. Участие ученых- юристов в подготовке законопроектов — в значительной степени гарантия высокого юридического качества законов. Поэтому без ученых, квалифицированных специалистов, широкого круга общественности невозможно обойтись, особенно на последнем этапе работы, когда окончательно отрабатывается текст проекта будущего закона. Автор не согласен с позицией JI.A. Морозовой, которая считает, что для предупреждения юридических коллизий необходимо «субъектам права действовать строго в рамках конституционных установлений, в рамках законов, а также в пределах закрепленной компетенции»182, поскольку, во- первых, в самой конституции наравне с коллизионными нормами и предписаниями заложены потенциальные коллизии. Речь идет о предусмотренных случаях, когда нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации может иметь большую юридическую силу, нежели федеральный закон. Такая ситуация прописана в части 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации, где сказано, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации183. Такая негативная аннексия полномочий федерального центра со стороны органов власти субъекта федерации приводит к многочисленным коллизиям федеративного плана, счет которых идет на тысячи. Заметим, речь идет даже не о законе субъекта федерации, а о нормативно-правовом акте, таком, например, как постановление губернатора области или края. Существующая коллизия, будь это иерархическая т.е. коллизия по- вертикали, или коллизия компетенции не позволит действовать в рамках принятых законов по урегулированию конкретного правоотношения без нарушения чьих-либо прав. Реалии правовой действительности в России, к сожалению, таковы, что зачастую действия субъектов в рамках одного нормативного предписания приводят к нарушению предписаний другого. Вызывает сомнение и другой способ превенции — анализ эффективности нормативных правовых актов, что позволит выявить и установить коллизии в праве184. Как уже говорилось, эффективность правовых норм оценивается как соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты . И «эффективность правовой нормы предполагает выявление ее цели (целей) и степени ее (их) достижения, т.е. соотнесения результатов действия нормы с намеченной целью (целями)»185. Скорее это относится к действиям по разрешению коллизий, своего рода начальная стадия для дальнейших действий по их преодолению или разрешению, к тому же необходим определенный срок для такой оценки, а это значит, что коллизия будет преспокойно существовать в действующем акте до означенных действий. На это же указывает и Ю.А. Тихомиров: «преодолеть юридическую коллизию можно путем анализа практики реализации законов и оценки применения актов в целом либо их отдельных норм»186. Вместе с тем автор согласен с Л.А. Морозовой и другими учеными в том, что систематизация действующего законодательства не только позволяет своевременно выявлять и выделять коллизии, но и делает его обозримым, что позволит избежать коллизий в будущем. Характер текущего правотворчества, его хаотичность, отсутствие единой, стабильной, долгосрочной концепции развития государства и, следовательно, законотворчества, обусловливает необходимость упорядочения нормативных правовых актов, совершенствования механизма правового регулирования. И здесь следует использовать все формы систематизации - инкорпорацию, кодификацию и консолидацию. В этом плане немаловажное значение имеет Указ Президента РФ, отмечающего необходимость «систематизации нормативных актов в целях включения их в Свод законов Российской Федерации», а также к «укрупнению нормативных актов путем включения в них нормативных актов и их отдельных норм, действующих в соответствующих отраслях законодательства»187. О совершенствовании же правового регулирования говорит и И. Шихата, который представляет правовое регулирование как систему, состоящую из следующих основных элементов, содержание которых на практике не всегда соответствует нижеследующему описанию: • первый элемент представлен нормами права, имеющими обязательную силу. Такие нормы должны быть не только заранее известны, но и обязательны для всех без исключения. Их содержание должно соответствовать интересам всего общества, а не отдельным его группам и отражать существующее или прогнозируемое общественное мнение. • Второй элемент представлен соответствующими процедурами, посредством которых эти нормы создаются и принудительно исполняются на практике. • И третий элемент — стабильно работающие общественные институты, укомплектованные профессиональными сотрудниками, открытые и подотчетные гражданам страны. Деятельность этих институтов должна быть четко регламентирована правилами, исключающими произвол и коррупцию188. Что касается консолидации действующих актов, то укрупнение законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных направлений упорядочивания законодательства189. Целям такого приведения действующего законодательства в стройную и непротиворечивую систему служит и одно из новых направлений для российской правовой науки - гармонизация юридических норм, завоевывая все большее внимание отечественной доктрины190 и юридической практики191. По мнению Ю.А. Тихомирова, гармонизация правовых актов и норм «есть процесс обеспечения их согласованности, соразмерности объему полномочий принявших их субъектов, достижения целей, заданных государственными институтами»192. «Гармонизация позволяет добиться функционального равновесия правовых актов, обеспечить ту степень их сбалансированности между собой, которая, в конечном итоге, позволяет правовой системе функционировать и развиваться в заданных направлениях»193. Что касается гармонизации национального законодательства и международного опыта, то реалии современности выдвигают на первый план не только требования восприятия и корректировки международного опыта, но и глубоко продуманные механизмы воспрепятствования ассимиляции международным правом отечественного законодательства194, дабы не допустить разнородности и инородности национального правового массива, гиперколлизионности законодательства. Как указано в послании Российской Федерации Парламентской Ассамблее Совета Европы о совершенствовании российского законодательства и правоприменительной практики в соответствии со стандартами СЕ, этот процесс не означает коренной ломки системы законодательства или отказ от преемственности. «Она нужна для систематизации нововведений, внесенных в законодательство и практику, их модернизации в соответствии с потребностями будущего развития, учете всего нового, что наработано в других странах» . Арсенал технико-юридических приемов гармонизации российского законодательства и международно-правовых актов может включать следующие приемы: применение в сфере внутреннего права гармонизированных в международно-правовой среде положений- стандартов; внесение однопорядковых либо взаимосогласованных изменений во внутригосударственное законодательство различных стран; отмена или изменение дисгармонирующих норм права195. Гармонизация способствует устранению противоречий в праве и обеспечить требуемое соотношение правовых актов, которое сообразуется и со статусом принявших их органов и с конституционными основами правовой системы196. Гармонизация может сопровождаться отменой актов, их оспариванием, признанием недействительными и т.п. Бесспорно, что гармонизация всей правовой системы невозможна без выполнения первоочередных мер — приведения в соответствие с законами актов менее высокой юридической силой. Для снятия противоречий между законами и подзаконными актами требуется закрепить в законодательстве приоритеты, обеспечить законность в деятельности всех ветвей власти - государственных органов и должностных лиц, а также установить порядок отмены, приостановления и изменения подзаконных актов, причем, по- возможности, в как можно более сжатые сроки. Кроме того, необходимо уточнить полномочия и компетенцию всех государственных органов, исключив, таким образом, коллизии компетенции, определить место надведомственных и межведомственных актов. Систематизация в сфере правового обеспечения реализации в России международных обязательств в области прав человека позволит равномерно сбалансировать, гармонизировать международный и внутригосударственный аспекты обеспечения прав и свобод человека. При этом Конституция РФ (ч.4 ст. 15) оперирует понятием «противоречие», но только в отношении внутригосударственных актов. Поэтому не совсем понятно при такой систематизации, означает ли это , что между названными категориями источников права не может быть противоречий, или можно игнорировать международные обязательства. На наш взгляд, нельзя согласиться с мнением Н.П. Колдаевой, которая пишет: «регулирование статуса личности, ее прав и обязанностей рассредоточено по различным разделам законодательного массива, по различным отраслям, подотраслям и институтам, вплоть до финансового, земельного, экологического права и т.д. При такой ситуации, если у гражданина возникли проблемы с защитой его денежного вклада в банке, он, не будучи специалистом в банковском праве, никогда не найдет необходимой ему нормы права. Поэтому было бы целесообразно всю группу норм, регулирующих права и обязанности граждан, выделить в самостоятельный раздел в системе законодательства, даже если содержание его норм будет дублировано в других разделах и под другими рубриками»197. Помимо того, что автор этих строк не обозначил место такого раздела, содержащего права и обязанности граждан, в системе права и системе законодательства, такое «усовершенствование» внесло бы еще большую путаницу в правоприменительную практику - встал бы вопрос выбора необходимой нормы, а также вопрос о юридической силе дублирующихся норм. Но прежде всего вызывает недоумение логика автора - подогнать национальное законодательство под рядовых граждан, не обладающих необходимыми знаниями и навыками в области юриспруденции, забыв о созданном для таких именно случаев институте адвокатуры. Несколько согласуется с идеями систематизации и гармонизации правового массива также еще одна позиция в ряду превентивных мер по предупреждению коллизий, приводимых Л.А. Морозовой, а именно периодическая инвентаризация правотворческими органами своей продукции для выявления несогласованностей норм и других коллизий198. Совершенствование законодательной деятельности с необходимостью должно коснуться изменения регламентов, правил принятия нормативных актов, которые бы позволили глубоко познавать явления, вводимые в сферу правового регулирования и издавать научно обоснованные законы, а также введения в практику соответствующих органов планирования законотворческой деятельности. Одна из основных причин изъянов законотворческой деятельности в Российской Федерации — это неоправданная поспешность подготовки и принятия законодательных решений. Требование оперативно подготовить проект приводит к тому, что разработчики зачастую не в состоянии собрать необходимые для законопроекта подготовительные материалы, провести социологические исследования, финансовое обоснование, проанализировать зарубежное законодательство, действующие нормативно-правовые акты по соответствующему вопросу, отшлифовать формулировки будущих норм, л провести их широкое и квалифицированное обсуждение. В процессе обсуждения законопроектов депутаты нередко не успевают прочитать их и тем более вникнуть в их содержание, а зачастую этого не делается сознательно, поскольку поступают указания по голосованию от лидеров депутатских фракций. Явно отрицательно влияет на качество многих действующих законов их нестабильность. Иногда закон успевает просуществовать в первоначальном виде совсем короткий отрезок времени, и возникает жизненная необходимость в его существенной доработке или изменении. Несовершенен и сам процесс корректировки законов. Часто он осуществляется «на ходу», без соблюдения установленного порядка, включающего в себя четкое указание того, какие именно нормы отменяются или заменяются, какие конкретно вносятся дополнения и т.п.199. Это порой влечет за собой законодательную неразбериху, когда параллельно существуют правовые акты, противоречащие друг другу, наряду с принятыми поправками продолжают действовать старые правила. Очень часто можно столкнуться с такой ситуацией, например, в информационных базах данных, посвященных российскому законодательству, когда статус документа определяется словами «фактически не действует»...! Как это отражается на обеспечении и защите прав и свобод граждан, сложно сказать и сегодня, список таких документов продолжает расти, а неопределенность их статуса приводит к неопределенности в правовом регулировании и правоприменительной деятельности. Следует согласиться с позицией, что эффективной мерой предупреждения и даже устранения противоречий между федеральными нормативными актами и нормативными актами, изданными органами государственной власти субъектов Федерации могла бы стать выработка механизма ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за ненадлежащее исполнение своих полномочий200. «Необходимо как можно быстрее законодательно закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью актов субъектов Федерации, предусматривающую, в частности, введение федерального Регистра правовых актов субъектов Федерации и установление санкций за умышленное неподчинение должностных лиц правовым актам федеральных органов власти»201. Кроме того, анализ законодательства; посвященного ответственности государственных органов и их должностных лиц позволяет увидеть вопиющий дисбаланс - установление ответственности за применение неверных норм права. Между тем не установлено никакой ответственности за некачественное законотворчество, неоперативность в деле устранения юридических коллизий законодательным путем. А также невнесение изменений в соответствии с решениями Конституционного Суда РФ в нормативноправовые акты субъектов Федерации. Законодатель имеет «огромные возможности для маневра вплоть до повторного принятия актов, в несколько измененном виде»202. И на самом деле такая практика имеет место, так как региональный законодатель при этом никакой ответственности не несет. И это, на наш взгляд, основные подводные камни в деле систематизации законодательства, устранения коллизий и пробелов в праве, поскольку наивно ожидать от депутатов каких-либо действий, которые бы ухудшили, по их мнению, их положение, социальный статус или статус депутатской неприкосновенности. Неоценимое значение в деле предупреждения возникновения юридических коллизий имеет проведение правовой экспертизы. Вопрос о необходимости проведения таких правовых экспертиз ставился давно. И, наконец, в нормативном виде он разрешился в связи с принятием Регламента Государственной Думы, который предусмотрел проведение правовой и лингвистической экспертизы законопроектов203. Сегодня можно признать, что правовая экспертиза законопроектов получила признание в качестве непременного и обязательного компонента законодательного процесса, сопровождающего рассмотрение законопроектов и предшествующего принятию законов. Введение в современных условиях института правовой экспертизы в деятельность законодательного органа Российской Федерации, несомненно, следует рассматривать как позитивное начало в создании правового государства, как средство совершенствования законоподготовительной и собственно законодательной деятельности парламента нашей страны, повышения качества принимаемых законов, Л повышения их эффективности . Однако, по-нашему мнению, явно недостаточно проведение названных мероприятий для того, чтобы закон заработал в «полную» силу. Заранее должны быть определены возможные последствия действия закона: экономические, социальные, юридические, экологические и другие, а также «просчитаны» возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки, экономия - многое из названного входит в понятие научной обоснованности, 0 чем говорилось выше. Весьма существенным является вопрос — а целесообразны ли предлагаемые затраты для достижения ожидаемых результатов? При подготовке законопроектов определенными ориентирами для их разработчиков должны стать основные признаки, которыми характеризуется закон, а именно: • высшая юридическая сила, обеспечивающая верховенство закона в системе нормативно-правовых актов; • его издание высшими представительными органами государственной власти или принятие путем референдума (всенародного голосования); • нормативность (закон носит общий характер и рассчитан на неопределенное число случаев своего применения); • стабильность; регулирование нормами закона наиболее важных общественных отношений; • использование при оформлении определенных, заранее установленных правил; • принятие в особо установленном порядке204. Все приведенные выше моменты в совокупности позволяют автору выдвинуть предложение о создании единого государственного органа — Экспертного Комитета Российской Федерации, например, выполнявшего бы функцию по проведению всех экспертных мероприятий на всех стадиях выдвижения и обсуждения законопроектов и на федеральном уровне, и законопроектов субъектов Федерации - в силу значимости законотворческой деятельности для общества и государства в целом. По мнению автора, такой орган, куда вошли бы видные ученые - юристы, экономисты, экологи, социологи - позволил бы комплексно и взаимосвязано осуществлять все виды экспертиз законопроектов, что значительно снизило бы количество противоречий в законодательстве. В положении об Экспертном Комитете РФ необходимо закрепить, наряду с правами и обязанностями экспертов, их ответственность, гарантии их независимости при осуществлении своих полномочий, сроки проведения экспертиз и порядок их проведения. Кроме того, в обоснование необходимости создания единого Экспертного Комитета РФ и в противовес позиции Ю.А. Буякова1 говорит тот факт, что не во всех субъектах Российской Федерации есть научные центры или высшие учебные заведения, располагающие научными кадрами, способными решать круг задач такого порядка, а налаживание взаимодействия между ними становится еще одной долгосрочной проблемой. Считаем, что в положении об Экспертном Комитете РФ должен содержаться перечень контрольных вопросов в форме проверочного теста, ответы на которые должны прилагаться вместе с законопроектом. Это, на наш взгляд, позволит обеспечить своевременное обнаружение конституционно-правовых проблем, сможет помочь законодателям в выборе точных формулировок, в адекватном представлении обстоятельств регулирования, послужит дополнительным стимулом дисциплинирования всех субъектов законодательной инициативы в плане выбора тем и областей, на которых предполагается распространить государственноправовое регулирование. В своих исследованиях Экспертный комитет РФ сможет обеспечить ответ на вопрос — не противоречит ли введение предполагаемого урегулирования существующему правопорядку205, а именно: • соблюдена ли иерархия норм; • достаточная ли ясность отсылочных норм; • исключено ли дублирование или противоречие норм: • обеспечена ли беспроблемность применения норм. Издаваемый нормативно-правовой акт в результате деятельности Экспертного Комитета РФ должен в итоге соответствовать определенным требованиям, а именно: • соответствие национальных норм в сфере прав, свобод и интересов граждан международноправовым; • недопустимость противоречия законов, подзаконных актов Основному закону государства; • издание и введение в действие законов только высшим законодательным органом; • безоговорочное подчинение законам и их беспрекословное исполнение государством и гражданином; • экономическое обеспечение каждой нормы закона; • наличие механизма всеобъемлющего контроля и надзора за исполнением правопредписанием всеми, всегда и всюду206. Таким образом, удастся избежать множества проблем и противоречий, имеющих место как в процессе законотворческой деятельности, так и в последующем мониторинге изданных норм. В качестве меры по предупреждению юридических коллизий в сфере деятельности органов внутренних дел по обеспечению и защите прав граждан можно назвать более активное применение модельных нормативных актов. «Модельные акты в конечном итоге должны обеспечить важнейшую функцию: качество применения права, его единообразное понимание и правомерное использование всеми участниками правоотношений»207. Инструментальное освоение модельного законодательства законодательными органами и включение его в разрабатываемые нормативно-правовые акты позволяют достичь разрешения фундаментальной проблемы развития любого законодательства - унификации элементов системы права. Для субъектов Федерации, использующих модельные акты в законотворческой работе, важно то обстоятельство, что им предоставляется широкий оперативный простор для внесения дополнительных, собственных решений. Новые информационные технологии, а именно создание информационных баз данных действующего законодательства Российской Федерации («Консультант плюс», «Гарант», «Кодекс», «Энциклопедия российского права»), региональных компьютеризированных систем правовой информации позволяют также совершенствовать качество принимаемых законов, предупреждать возникновение юридических коллизий, учитывая, что в них закладывается практически неограниченный объем нормативно-правовой информации, а оперативность получения требуемой информации вне всякой конкуренции. Все приведенные меры по предупреждению возникновения юридических коллизий в сфере деятельности органов внутренних дел должны, по нашему мнению, применяться в комплексе, постоянно и последовательно, чтобы можно было с непреложностью достигать требуемого результата. В случае, если данные меры не приводят к желаемому результату и коллизии все же переходят в ранг действительности, необходимо использовать способы разрешения юридических коллизий. Под способами разрешения юридических коллизий понимаются конкретные приемы, средства, механизмы, процедуры их устранения208. В целом к способам устранения юридических коллизий можно отнести следующие: • Принятие нового нормативного акта; • отмена старого; • внесение изменений или уточнений в действующие209; Н.И. Матузов дополняет этот список, говоря о: • судебном, административном, арбитражном и третейском разбирательстве; • конституционном правосудии; • систематизации законодательства, гармонизации юридических норм; • оптимизации правопонимания, взаимосвязи теории с практикой; • переговорный процесс, создание согласительных комиссий: • международные процедуры210; На наш взгляд, Н.И. Матузов приводит перечень мер по разрешению коллизий, а не по их устранению, поэтому приведенные положения следует рассматривать в призме классификации мер на пути устранения и пути преодоления. А.Р. Лаврентьев способы устранения коллизий трактует несколько иначе, делая упор на нормы права, а не нормативные правовые акты в целом: • отмена одной из конфликтующих норм; • отмена всех коллизирующих предписаний и издание новой нормы права; • упразднение всех норм, вступивших в конфликт, за исключением одной или нескольких согласованных; • изменение одной или всех коллизионных норм с целью обеспечения их согласованных действий в регулировании однородных общественных отношений; • придание международно-правовым договорам прямого действия на территории России211. Устранение юридических коллизий, по нашему мнению, может быть осуществлено только законодательным путем. Сущность такого устранения состоит в окончательном разрешении коллизий норм права, полной их ликвидации. Поэтому мы не относим сюда судебные процедуры и коллизионные нормы, которые, позволяют преодолеть коллизию, но не устранить ее окончательно. В результате законодательных усилий коллизия «снимается вообще». Здесь же стоит сказать о том, что нормы права не в состоянии бесконечно долго регулировать общественные отношения, оставаясь в неизменном состоянии. Следовательно, необхо димо их постоянно совершенствовать, то есть добиваться соответствия с новым состоянием общественных отношений, что может выражаться как в принятии новых нормативных правовых актов (с обязательной отменой устаревших), так и во внесении изменений в действующие. Нормотворческий орган должен добиться не только адекватности отражения в законе или ином нормативном правовом акте происходящих в обществе процессов, но и точности проецирования этих процессов на будущее, прогнозирование возможных путей развития общества и неразрывно связанного с этим выбора оптимальных путей их видоизменения в желательном направлении при помощи права212. Однако, несмотря на очевидные преимущества, эффективность разрешения коллизий норм права посредством законотворческого процесса значительно снижена вследствие низкой оперативности реагирования и значительности материальных затрат. Устранение коллизий законотворческим путем производится принятием нормативно-правового акта, в котором отражается одно из нескольких решений: • изменение нормативно-правовых предписаний; • отмена одной из коллизирующих правовых норм; • в случае коллизии двух и более норм, отмена всех, кроме одной или нескольких, не противоречащих друг другу; • отмена всех коллизирующих предписаний и принятие нового нормативного правового акта; Устранение коллизий между нормами национального и международного законодательства может быть достигнуто посредством заключения международных договоров, соглашений, присоединение к конвенциям и их ратификация либо созданием норм права внутреннего законодательства с учетом требований и положений международных норм. К средствам и устранения, и преодоления юридических коллизий можно отнести и «согласительно-примирительные процедуры. Они наиболее эффективны при разрешении коллизий компетенции, при различных позициях спорящих сторон»213. Действенным инструментом устранения коллизий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъекта федерации можно считать заключение двусторонних договоров о разграничении предметов ведения, что позволило конкретизировать соответствующие статьи Конституции РФ. В таких договорах могут предусматриваться специальные нормы по разрешению возникающих споров. Завершая рассмотрение вопроса о предупреждении и устранении юридических коллизий в сфере деятельности органов внутренних дел стоит сказать о том, что устранять коллизии, выявлять их следует комплексно, систематически и целенаправленно, с постоянным анализом эффективности проводимых мероприятий. Необходим настоящий, четко отлаженный механизм, набор тестовых средств по предупреждению и недопущению юридических коллизий в будущем, особенно если это касается прав, свобод и законных интересов граждан, режима законности и правопорядка в стране. В общем плане, чтобы действующее законодательство не развивалось бессистемно и хаотично, требуется серьезная система мер по совершенствованию законодательства, а именно: повышение роли закона, его верховенство; укрепление конституционных основ государства; закрепление в Конституциях республик и уставах субъектов Федерации перечня вопросов, которые должны регулироваться только законом; определение субъектами Федерации предмета собственного правового регулирования; расширение масштабов прямого действия закона; научное и социальное обоснование вновь принимаемого закона; достижение высокого качества законов, их способности быть регулятором общественных отношений214.
<< | >>
Источник: Поляков Олег Анатольевич. Юридические коллизии в сфере деятельности органов внутренних дел по обеспечению и защите прав граждан. 2003

Еще по теме § 1. Способы предотвращения и устранения юридических коллизий:

  1. § 1. Понятие и виды юридических коллизий.
  2. §2. Преодоление юридических коллизий в сфере деятельности органов внутренних дел по обеспечению и защите прав граждан.
  3. Глава 4 ДЕФЕКТЫ РЕЧИ И СПОСОБЫ ИХ УСТРАНЕНИЯ
  4. 7. Развитие как способ предотвращения конфликтов
  5. § 2. Объективные и субъективные причины юридических коллизий.
  6. § 3. Особенности юридических коллизий в сфере деятельности органов внутренних дел по обеспечению и защите прав граждан.
  7. ГЛАВА 1. Общая характеристика юридических коллизий в деятельности органов внутренних дел по обеспечению и защите прав граждан.
  8. ГЛАВА 2. Пути разрешения юридических коллизий в сфере деятельности органов внутренних дел по обеспечению и защите прав граждан.
  9. Поляков Олег Анатольевич. Юридические коллизии в сфере деятельности органов внутренних дел по обеспечению и защите прав граждан, 2003
  10. § 15. Требования к юридической правоспособности физических лиц. Физическое существование: возникновение и прекращение. Способы доказательства
  11. § 5. Конкуренция (коллизия) уголовно-правовых норм
  12. Методы устранения международного многократного налогообложения
  13. Правовая система устранения многократного международного налогообложения
  14. НЕДОПУЩЕНИЕ, ОГРАНИЧЕНИЕ ИЛИ УСТРАНЕНИЕ КОНКУРЕНЦИИ (ст. 178 УК РФ).
  15. Устранение творчества
  16. § 4. Устранение недостатков решения вынесшим его судом
  17. Глава 2 УСТРАНЕНИЕ ДИАЛЕКТНЫХ ОШИБОК В РЕЧИ СТУДЕНТОВ
  18. Вопрос 60. Устранение недостатков решения вынесшим его судом
  19. Раздел IV. ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ КОНФЛИКТОВ И РАЗРЕШЕНИЕ СПОРОВ