<<
>>

Региональные организации и поддержание международного мира

С точки зрения международного права, региональные организации являются, по сравнению с ООН. вторичным или дополнительным средством поддержания между народного мира и безопасности.

Глава 8 Устава ООН (статьи 52-54) посвящена проблеме региональных организаций и регионального урегулирования. Согласно статье 52, региональные организации занимаются только строго определенными региональными проблемами. Статья не дает ни определения региона ни классификации регионов. Она также не отвечат на вопрос, должна ли «региональная» организация безопасности включать все государства региона.

Попытки дать определения региона и региональной организации были сделаны на у чредительной конференции ООН в Сан- Франциско (1945). Хотя эти определения не были приняты, они представляют теоретический и практический интерес. Предлагалось определить «региональные соглашения» (arrangements) как организации постоянного характера, состоящие из нескольких географически близких стран, несущих совместную ответственность за мирное разрешение споров, защиту своих интересов и развитие экономических и культурных отношений. Таким образом, изначально ООН не предполагала отличать институционализированные организации (имеющие секретариат и штаб-квартиру) от «соглашений», то есть простых межгосударственных договоров. И те. и другие могут быть по праву названы «региональными организациями в духе Главы 8». То же самое, по умолчанию, относится к субрегиональным организациям. Некоторые эксперты считают, что правом на участие в поддержании между народного мира и безопасности обладают только «даосические» организации (мини-ООН). Очевидно, что для успешной миротворческой деятельности региональной организации она должна включать всех главных участников регионального комплекса безопасности. Если конфликт происходит на субрегиональном уровне, для его разрешения достаточно вмешательства субрегионатьной организации.

В настоящее время статус организации как «региональной» и «соответствующей Статье 54 Устава ООН» устанавливается по ее заявлению.

Каких-либо критериев «региональное™» ООН не выработала. Например, ОБСЕ (тогда СБСЕ) в 1992 г. объявила себя «региональной организацией в смысле Главы 8», и ООН не возразила на это, хотя ОБСЕ является не региональной в строгом смысле слова, а трансрегиональной организацией. Лига арабских государств в 2002 г. также провозгласила себя региональной организацией, действующей в согласии со статьей 54 и тоже не встретила возражений (хотя она формируется не по региональному. а по культурно-языковому принципу).

Устав ООН предполагает две формы деятельности региональных организаций: мирное урегулирование споров или применение принудительных мер. В области мирного урегулирования ООН и региональные оріаяизации наделены правом действовать параллельно, и последние обладают широкой самостоятельностью. Однако все меры в сфере принуждения должны быть одобрены Советом Безопасности, а региональным организациям отводится роль исполнителей его решений. Согласно статье 53 Устава ООН, Региональные организации не имеют права на самостоятельное осуществление принудительных мер без одобрения Совета Безопасности ООН (за исключением случаев самообороны от агрессора).

Основная проблема миротворческой деятельности региональных организаций заключается в недостатке ресурсов. Обычно из всех членов организации ресу рсами обладают только региональные гегемоны, что превращает такие организации в инструмент силовой политики гегемонов в регионе. Региональные организации могут создаваться для ограничения влияния гегемонов или. Напротив, создаваться гегемонами для обеспечения своего влия ния в регионе. В любом случае для каждой региональной организации участие гегемона является ключевым. Некоторые гегемоны, подчиняясь региональным нормам, оіраничивают потенциал своего влияния (например, Индонезия в АСЕАН), но гегемон может ограничивать и возможности организации, так как она опасается его реакции. Например, АСЕАН опасалась вмешиваться в восточнотиморский кризис, чтобы не раздражать Индонезию.

Можно вспомнить, что в 1975 г. все страны АСЕАН (кроме Сингапура) проголосовали против резолюции ГА (ЮН. осуждающей вторжение Индонезии в Восточный Тимор.

В некоторых регионах существует одно четко выраженное государство-гегемон. в других таких государств несколько. Последним особенно трудно осуществлять какие-либо совместные регион&тьные действия в области безопасности. Иногда формальная многосторонность региональной сисгемы скрывает за собой гегемонизм (например, формально многосторонний порядок в ЮВА в годы «холодной войны» фактически базировался на американской гегемонии).

В pet ионе, где идет соревнование за гегемонию между большим количеством держав, многостороннее сотрудничество в сфере безопасности может возникнуть в результате угрозы со стороны какого-то государства (группы государств). Такие альянсы обычно краткосрочны, то есть относятся к ad-hoc-коалициям (например, многочисленные атьянсы арабских государств против Израиля, которые мгновенно распадались после окончания очередной войны). Организации коллективной обороны более долгосрочны. так как направлены на отражение постоянной утрозы. Наиболее долгосрочными являются организации коллективной безопасности, не направленные против конкретной внешней угрозы. Поскольку немедленной уірозьі нет, организация может быть не эксклюзивистской, а инклюзивистской. Такой союз сложно поддерживать, не допуская его разделения на внутренние оборонные альянсы. Встает вопрос о коллективной идентичности, общих ценностях, духовной базе общности. Не случайно НАТО, утратив общего врага стала заявлять о себе как о «союзе ценностей».

Региональные конфликты и многосторонность

Большинство современных конфликтов не носит внутригосударственного характера и не является в то же время проблемой четко определенной узкой группы государств. Обычно конфликт затрагивает, в большей или меньшей степени, весь регион. Эго может выражаться как в его непосредственном выходе за рамки конфликтной юны (эффект spillover), так и в том.

что государства региона сталкиваются с проблемами торговли оружием, миграции и т.д. Угрозы безопасности часто исходят из транаранич- ных регионов.

Современные конфликты требуют вмешательства многих субъектов, в том числе и государств, не вовлеченных в конфликт непосредственно, международных или неправительственных организаций. Из-за возрастающей взаимозависимости государств многие проблемы, которые ранее рассматривались как внутренние или маловажные (на фоне глобального противостояния двух систем), стали считаться международными проблемами особой важности. Иногда (например, во время гражданской войны 1992 г. в Сомали) в стране нет национального правительства, которое могло бы взять на себя урегулирование конфликта.

Слабые государства* внутренняя сплоченность которых невысока обычно настаивают на полном невмешательстве во внутренние дела. Но иногда вмешательство соседей бывает необходимым Для сохранения правящего режима. Возникает так называемая «дилемма невмешательства». В попытках ее разрешить даже государства, не заинтересованные в региональной интеграции, пытаются создавать своеобразные режимы безопасности (пример: Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива).

Единственной организацией, чье право на вмешательство в Конфликт признано на между народном уровне, остается ООН. За время существования ООН были выработаны определенные методы и принципы миротворческой деятельности в зоне конфлик- Та> но в конце 1990-х годов их стали подвергать критике. В годы Голодной войны» ООН осуществляла свою деятельность главным образом в отсталых регионах, где было мало современного °РУжия и миротворцам было несложно соблюдать принцип не участия в боевых действиях. Но когда конфликты начали разгораться в самой Европе, где враждующие стороны обладают более современным оружием, включая артиллерию и авиацию, традиционные принципы миротворчества ООН проявили себя не лучшим образом. Особенно острой критике была подвергнута деятельность миротворческих сил ООН (ЮНПРОФОР) в Боснии, где миротворцы оказались неспособны гарантировать неприкосновенность провозглашенных ими «районов безопасности».

Широкий международный резонанс получило взятие в июле 1995 г.

боснийскими сербами мусульманского анклава Сребрени- цы, который ООН объявила «районом безопасности». Основное обвинение в адрес ООН заключалось в том, что, несмотря на неоднократные просьбы голландского батальона ЮНПРОФОР, защищавшего Сребреницу. воздушная поддержка с базы НАТО была вызвана чересчур поздно, что привело к захвату батальона и падению Сребреницы. Решение о применении авиации постоянно откладывалось. так как руководство ЮНПРОФОР считало использование военной силы противоречащим принципам миротворчеств» ООН, основанным на минимальном вмешательстве и нейтральности. Солдаты голландского батальона не могли оказать сопротивления подошедшей армии боснийских сербов, так как, будучи миротворцами, не обладали тяжелым вооружением. Тогдашниий Ге- нератьный секретарь Кофи Аннан признан вину ООН за события в Сребренице, подчеркну в, что ООН пыталась сохранить мир и применять правила операций по сохранению мира там. где не было мира, чтобы его сохранять. Расследуя обстоятельства падения Сребреницы. он пришел к выводу, что миротворческие силы ООН оптимально применимы в ситуации утке достигнутых мирных соглашений, но не непосредственно в ходе военного конфликта.

Более или менее успешное осуществление мирных миссий силами ООН возможно только при соблюдении как минимум трех условий: 1.

Все стороны конфликта заинтересованы в его мирном ур«* гулировании. 2.

Организация, осуществляющая мирную миссию, являете* нейтральной или. точнее, воспринимается как нейтральная всеми у частниками конфликта. 3.

Хотя бы одна сторона конфликта является государством.

Указанные условия не характерны для современных конфликте. Во-первых, воюющие стороны часто стремятся не к мирному урегулированию, а к еще большей эскалации конфликта. В частности. в случае падения Сребрсницы ни сербы, ни боснийцы не стремились к перемирию. Во-вторых, организации, призванные осуществлять нейтральное урегулирование, воспринимаются одной или всеми сторонами как пристрастные.

Боснийские сербы рассматривали миротворцев ООН как своих врагов и поэтому без лишних колебаний брали их в заложники. Боснийские мусульмане со своей стороны обвинили голландский бататьон ЮНПРОФОР в соучастии в геноциде. Наконец, в-третьих, в современных конфликтах по крайней мере одна сторона обычно не является государством. Отсюда — неуважение к ООН и ее требованиям, которое проявляли все стороны конфликта в Боснии.

Система реагирования на кризисы со стороны ООН нуждается в реформах с учетом изменившейся природы конфликтов. Методы сохранения мира (peacekeeping) могут применяться только тогда, когда враждующие стороны достигли соглашения. Если конфликт находится в острой фазе, необходима операция по принуждению к миру (peace enforcement). Постепенно в рамках ООН произошел переход от «старой» к «новой» концепции миротворчества.

Новое миротворчество, принципы которого впервые были изложены в работе Бутроса Гали «Повестка дня для мира» (1992), не ограничивает использование силы случаями самообороны, но позволяет миротворцам применять силу, чтобы положить конец военным действиям. Новое миротворчество включает пять последовательных стадий: предотвращение конфликта (1), мирные переговоры (2), сохранение мира (3), принуждение к миру (4) и пост- комфликтное восстановление (5). Военная сила применяется на четвертом этапе. СБ ООН может уполномочить государства-члены применить «все необходимые средства», включая силу, для достижения целей миротворческой операции. Региональные организации имеют право предпринимать по своей инициативе миротворчеє миссии трачиционного характера, но миссии по принуждению к миру —только после предварительного одобрения СБ ООН.

«Новое» миротворчество на самом деле не более чем «хорошо

ыт°е старое». Изначально ООН была задумана как организа ция коллективной безопасности, имеющая все инструменты, что- бы в случае необходимости дать вооруженный отпор нарушителю международного мира. Однако на практике применить эти механизмы ООН смогла только два раза в своей истории: в ходе корейского кризиса начала 1950-х годов (только потому, что советский делегат бойкотировал заседания СБ) и в ходе кувейтского кризиса 1991 г. (потому что СССР поддержал американскую резолюцию, а Китай воздержался). Постоянные военные силы ООН, предусмотренные статьями 43-45 Устава ООН, так и не были созданы.

Некоторые эксперты считают необходимым провести реформы для превращения ООН в полноценный инструмент урегулирования внутренних конфликтов. Это потребовало бы глубоких институциональных изменений. Международный суд, международные силы быстрого реагирования, международная система сбора данных и раннего предупреждения конфликтов, международная система кредитования постконфликтного восстановления — это лишь некоторые наднационатьные институты, которые необходимо создать для успешного урегулирования внутренних конфликтов международными силами. Помимо этого необходимо глобальное переосмысление понятия су веренитета. Первым шагом к этому могла бы стать отмена принципа согласия национального правительства на вмешательство ООН или региональных организаций в тех случаях, когда такого правительства нет или оно не может защитить граждан от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности.

Многие аналитики считают, что создание (на базе ООН или как-то иначе) наднациональных политических институтов и передача им части су веренитета были бы наилу чшим способом урегулирования конфликтов. Однако пока нет не только таких институтов, но и юридических принципов, на основе которых их можно было бы создать. Система международного права по- прежнему строится главным образом на понятии невмешательства в дела су веренного государства как со стороны других государств, гак и со стороны международных организаций. Возникает вакуу м, который стихийно заполняется наиболее сильными в военно-политическом отношении региональными гегемонами и организациями. Постепенно формируется «регионально-глобальный» механизм поддержания между народной безопасности. В ряде случаев р^, иональные организации проводили свои операции без санкции и ее участия (миссия ЭКОВАС в Либерии, миссия НАТО в Косово). Возможны смешанные миссии (под руководством ООН в лице ее специальных представителей), основанные на сотрудничестве ООН и региональных организаций. Региональные организации требуют международно-правовых возможностей для того, чтобы самим определять, когда их вмешательство необходимо. так как решения С’Б ООН легко блокируются великими державами с помощью вето. Функции ООН требуют передать региональным организациям еще и по следующим причинам: —

ООН неспособна учесть все тонкости региональной ситуации и культурные особенности региона. —

Принцип обязательной авторизации любой региональной операции устарел. Часто авторизация осуществляегся постфактум, что делает ее во многом номинальной (операция ЭКОВАС в Либерии была авторизирована через три года после начала).

ООН не поддерживает идею предоставления региональным организациям свободы действий в сфере миротворчества. Авторитет ООН часто является единственной возможностью противостоять региональным гегемонам, которые, пользуясь конфликтной ситуацией, пытаются достичь собственных целей. Если гегемон не хочет придавать конфликту региональное измерение, региональные организации никогда не смогут вмешаться в него и предложить свои услуги по у регулированию (примеры: конфликт Индии и Пакистана по поводу Кашмира, конфликт в Чечне). Сильнейшие государства региона не допускают ни регионального, ни глобального вмешательства в конфликт третьих партий, объявляя его «внутренним» или «предметом двустороннею урегулирования».

Можно выделить следующие принципы, лежащие в основе Успешного урегулирования конфликтов на региональном

Уровне:

1- Основные заинтересованные в разрешении конфликта сто- Роны должны одинаково понимать, кто входит в данный регион. 2.

Региональные субъекты должны положительно ОТНОСИТЬСЯ к вмешательству внерегиональных акторов (например. Совета Безопасности). 3.

Желательно наличие в регионе государства-гегемона, обладающего широкими возможностями по созданию коалиций и уважаемого всеми участниками.

Ключевым понятием для разрешения региональных конфликтов является многосторонность (multilateralism). Она имеет количественную составляющую, означающу ю, что в процессе разрешения конфликта задейстованы три и более государств. Но многосторонность содержит и качественный аспект, подразумевающий следующие характеристики: (1)

Недискриминация. Стороны договариваются подходить друг к другу с одинаковыми критериями и предлагают одинаковые г арантии безопасности (пример: НАТО или любая другая организация коллективной обороны). (2)

Неразделейность — одинаковый подход сторон к базовым принципам альянса. Например, понятие «агрессия» должно одинаково пониматься всеми членами и одинаково применяться ко всем членам. Одна из причин неудачи Лиги Наций заключается в том, что она не соблюдала принципа неразделенности: например, Япония и Италия не были подвергнуты серьезным санкциям за агрессию. (3)

Последовательность, то есть долгосрочностъ, проекция на будущее.

Многосторонность может быть «глубокой» или «мелкой». Глубокая многосторонность означает готовность участников альянса начать войну; мелкая предполагает оказание помощи, отказ от поддержки агрессора, сохранение нейтралитета. Обычно глубокая многосторонность сочетается с эксклюзивизмом, стремлением создавать высокоинтегрированные альянсы и региональные институты. Более широкая (инклюзивная) организация, скорее всего, примет форму диалога и процессов с целью наращивания взаимопонимания и установления доверия (пример: Региональный форум АСЕАН). Расширение альянса может привести к его превращению из глубокого в мелкий (в НАТО присутствует страх перед таким развитием событий).

В многосторонности больше всего заинтересованы малые государства. Более крупные державы проявляют к ней интерес только в случае прямой и явной угрозы. Например, при вторжении Ирака в Кувейт США были заинтересованы в формировании многосторонней региональной коалиции. В дальнейшем, когда CL1IA не могли получить мандат ООН на проведение своих операций (Афганистан в 2001 г., Ирак в 2003 г.), они объявляли свободный «набор» государств — участников коалиции, что получило в американской научной литературе название «поссе» (posse — группа людей, созванная шерифом с целью оказания помощи в поддержании общественной безопасности, обычно в критических обстоятельствах). В целом можно утверждать, что за формальной многосторонностью почти всегда скрывается силовая политика государств-гегемонов.

В странах НАТО зародилась концепция «гуманитарной интервенции» — военного вмешательства в дела государства с целью прекращения внутреннего конфликта. Соединенные Штаты и большинство других стран НАТО не испытывают особого интереса к созданию наднациональных структур управления — возможно. потому, что считают себя заменой любых между народных структур (неслучайна тенденция называть военные действия НАТО «действиями мирового сообщества»). У США есть неприятный опыт взаимодействия с Международным судом справедливости (дело «Никарагуа против Соединенных Штатов»), и они опасаются, что наднациональные институты могут быть использованы прежде всего против них. США и их союзники, таким образом, не стремятся к пересмотру концепции суверенитета вообще, они хотят разделить государства на те, которые имеют право на су веренитет, и те. которые такого права не имеют («неудав- шиеся государства», «государства, вызывающие тревогу»).

Іаким образом, нынешняя ситуация с внутренними конфликтами выглядит парадоксально: с одной стороны, очевидно, что остановить конфликт можно только резким, силовым вмешатель- СТВОУІ извне, с другой — если это вмешательство осуществляется только одной страной или группой стран, оно может принести больше вреда, чем пользы. Однако сама по себе проблема вмешательства остается. Помимо одностороннего военного вмешательства существуют только два способа урегулирования внутриго- сударсгвенных конфликтов — либо укрепление отдельных суверенных государств, либо создание наднациональных институт*)* | управления. В первом случае «гуманитарная интервенция» не нужна, во втором — осуществляется в четко определенных пределах.

Контрольные вопросы 1.

Каковы причины слабости интеграционных процессов за пределами Европы? 2.

Чем коалиции ad hoc отличаются от политических блоков? 3.

Какие разновидности региональных организаций можно выделить по содержанию деятельности? 4.

Что такое «нерегиональные региональные организации»? 5.

Какие возможности предоставляет региональным организациям Устав ООН? 6.

Почему миротворческая деятельность ООН подвергаете* критике? 7.

Каковы характеристики многосторонности разрешения конфликтов?

Обязательная литература

Восток - Запад. Региональные подсистемы и региональные проблемы между народных отношений. М.: РОССПЭН, 2002. Раздел 4 «Проблемы региональной безопасности».

Никитин Л. И. Между народные конфликты и проблемы миротворчества // Современные международные отношения и мировая политика / Под ред. А. В. Торкунова. М.: Просвещение, 2004. С. 407-435.

Современные глобальные проблемы мировой политики / Под ред. М. М. Лебедевой. М.: Аспект-пресс, 2009. 256 с. Глава 9.

Устав Организации Объединенных Наций.

Эмин В. Региональные конфликты и международные организации. М.: Феникс, 1991. (Jruham К. Regionalization and Responses to Armed Conflict // Regionalization and Global Governance. The Taming of Globalization? Ed. by A. Cooper et. oth. L.; N. Y.: Routledge. 2008. p 159-186.

StadtmUller E. Regional Dimensions of Security // Global Politics of Regionalism. Theory' and Practice. Ed. by M. Farrell et. oth. L.: Pluto Press, 2005. P. 104-119.

Дополнительная литература

Бяищенко В. И., Солнцева А/. М. Региональные конфликты и международное право. М.: Городец, 2005. 495 с.

Зае.искии В. Ф. Теория и практика миротворческой деятельности ООН. М.: МГИМО, 2008. 220 с.

Митрофанова А. В. Внутригосударственные этноконфессио- нальные конфликты: новые пути их урегулирования // Актуальные проблемы международных отношений в начале 21 века. Материалы 6-й конференции молодых ученых. М.: Научная книга 2003.

Региональная безопасность / Под ред. А. В. Возженикова. М.: РАГС, 2006. 260 с.

">гнические и региойальные конфликты в Евразии. Книги 1-3. М.: Весь мир, 1997. Книга 3, «Между народный опыт разрешения этнических конфликтов».

"Этносы и конфессии на Востоке: конфликты и взаимодействие / Под ред. А. Д. Воскресенского, А. В. Торкунова. М.: МГИМО. 2005.576 с.

<< | >>
Источник: К. Н. Кулматов. А. В. Митрофанова. Региональные аспекты международных отношений. Учебник . — М.: Восток - Запад. — 536 с.. 2010

Еще по теме Региональные организации и поддержание международного мира:

  1. 23.5. Роль международных организаций в поддержании мира и обеспечении международной безопасности
  2. Операции по поддержанию мира регионального характера
  3. 2. ПРИНЦИПЫ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ ПОДДЕРЖАНИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО МИРА И БЕЗОПАСНОСТИ
  4. КОЛЛЕКТИВНЫЕ МЕРЫ ДЛЯ ПОДДЕРЖАНИЯ МИРА И БЕЗОПАСНОСТИ
  5. Глава V КОЛЛЕКТИВНЫЕ МЕРЫ ДЛЯ ПОДДЕРЖАНИЯ МИРА И БЕЗОПАСНОСТИ
  6. Глава 4. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И РЕГИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
  7. 1 ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ МЕЖДУНАРОДНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ. КЛАССИФИКАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
  8. 7. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ
  9. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПОДСИСТЕМЫ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
  10. 3.1. Международный туризм как фактор регионального развития
  11. Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АНАЛИЗА РЕГИОНАЛЬНЫХ АСПЕКТОВ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
  12. Региональная интеграция в понимании различных теорий международных отношений
  13. Классификации региональных организаций
  14. Раздел II РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПОДСИСТЕМЫ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
  15. Россия и «региональные нерегнональные» организации Ближнего Востока
  16. 15.3. Многосторонние организации региональной безопасности