<<
>>

Благотворительная деятельность и некоммерческие организации

Те вопросы, с которыми мы сталкиваемся при анализе проблем контроля в организациях, ориентирующихся на получение прибыли, характерны и для некоммерческого сектора. Так, например, организованный Красным Крестом сбор пожертвований в фонд помощи пострадавшим от землетрясения в Северной Калифорнии в 1989 г.

оказался настолько эффективным, что руководство организации приняло единогласное решение об использовании части средств этого фонда для финансирования других программ. Узнав о таком решении, жертвователи стали добиваться его отмены. Имели место и более серьезные скандалы, связанные с использованием средств благотворительных фондов на личные нужды их руководителей. Среди замешанных в этих скандалах в 80-е гг. оказались даже некоторые религиозные деятели — Джим Бэккер, харизматический лидер евангелической организации PTL, отец Брюс Риттер, основавший и с энтузиазмом руководивший нью-йоркским приютом для бездомных и беглых подростков «Covenant House» и индийский гуру Бхагван Шри Раджнеш, создавший в Орегоне коммуну для жаждущих любви и духовного просветления. В 1991 г. Стэнфордский университет, представляющий собой крупную некоммерческую организацию, был обвинен в нецелевом использовании средств, выделенных федеральным правительством на проведение научных исследований; данные средства якобы использовались, среди прочего, для содержания большой яхты и приобретения итальянской мебели для дома президента университета. Всюду, где осуществляется управление крупными денежными суммами, отсутствие должного контроля порождает соблазны и создает угрозу крупных финансовых потерь.

В США некоммерческие организации занимаются организацией питания и социального обслуживания бедняков, популяризацией искусства, поддержкой или осуществлением научных исследований опасных заболеваний, созданием и распространением некоммерческих радио- и телепрограмм; они играют значительную роль в системе образования на всех ее уровнях — от детских садов до аспирантуры.

В целом эти организации предоставляют людям самые разнообразные товары и услуги по ценам, не покрывающим всех издержек, связанных с такой деятельностью. Вполне можно предположить, что эти услуги могли бы предоставляться коммерческими организациями. Последние осуществляют большую часть исследовательской работы по созданию лекарств; коммерческие фирмы доминируют в сфере кино, телевидения и видео; жилье для бедняков часто строят частные коммерческие фирмы, получающие правительственные субсидии. Тем не менее раздача продуктов питания, социальное обслуживание, содержание художественных музеев и многие другие виды деятелности обычно осуществляются на некоммерческой основе. Почему же некоммерческие организации играют столь важную роль в этих областях?

Роль добровольных пожертвований. При ответе на этот вопрос следует прежде всего учесть тот факт, что в США данные виды деятельности финансируются в значительной мере за счет добровольных пожертвований частных лиц. Главная особенность благотворительной деятельности заключается в том, что лицам, предоставляющим средства для ведения такой деятельности, трудно проверить, насколько эффективно были израсходованы средства. Это обусловлено либо тем, что жертвователи в большинстве своем сами не пользуются услугами благотворительных организаций (как в случае с продовольственной помощью беднякам), либо тем, что предельный эффект отдельного пожертвования практически не поддается определению (например, при сборе денег на нужды общественной телестанции). В силу этого тот контроль, который естественным образом осуществляется на обычных рынках (где потребители отказываются оплачивать не удовлетворяющие их товары и услуги), в сфере благотворительности не может быть столь же эффективным. Данная проблема усугубляется тем обстоятельством, что в этой сфере, ка:, и в большинстве отраслей сферы услуг, качество работы зачастую с трудом поддается измерению. Поэтому жертвователям, особенно мелким, трудно удостовериться в том, что оплаченные ими услуги оказываются надлежащим образом.

Осуществление благотворительной деятельности в рамках некоммерческой организации обеспечивает жертвователям некоторые гарантии.84 Основная особенность подобной организации заключается в том, что ее конечные доходы не могут быть присвоены на законном основании каким-либо индивидом: в этом смысле такая организация не имеет собственников.

Если доходы превышают издержки, избыток должен остаться в организации. Точно так же ни один индивид не может продать активы некоммерческой организации и прикарманить выручку от их продажи. Благодаря этому устраняется одна из важнейших причин потенциального конфликта между лицами, финансирующими организацию (жертвователями), и теми, кто руководит ее деятельностью. Этим и объясняется тот факт, что многие организации, финансируемые за счет добровольных пожертвований, имеют статус некоммерческой организации.85

Субъективный риск в некоммерческих организациях. Выбор организационной формы некоммерческой организации не решает всех проблем, связанных с тем, что финансирующие организацию люди не являются потребителями ее услуг. Опасность заключается в том, что при отсутствии стимулов для контроля над издержками, создаваемых правами собственности, руководители и работники организации все же могут использовать собранные пожертвования в своих интересах, хотя, вероятно, и не в форме прямого их присвоения. Скандалы, о которых упоминалось выше, были вызваны тем, что руководители некоммерческих организаций выплачивали себе высокие оклады, ссужали своим друзьям или родственникам крупные суммы под низкий процент, пользовались дорогостоящими резиденциями и автомобилями, приобретенными на средства организаций, оборудовали шикарные конторы, выезжали в «командировки» в экзотические местности, устанавливали для себя сокращенный рабочий день и частые отпуска.

Разумеется, такие проблемы, связанные с субъективным риском, характерны не только для некоммерческих организаций. Однако в этих организациях слабее, чем в коммерческих фирмах, ощущается давление, порождаемое конкуренцией на рынках ресурсов и продукции и наличием рынка контроля над корпорациями. Получатели товаров и услуг не оплачивают их и поэтому не могут без каких-либо затруднений сменить данных поставщиков на других, более эффективных; жертвователи не имеют возможности без крупных расходов проследить за тем, как используются предоставленные ими средства; а невозможность присвоить те доходы, которые могут возникнуть в результате повышения эффективности, лишает работников неэффективных некоммерческих организаций стимулов для улучшения своей работы.

Эти проблемы могут поставить под угрозу приток пожертвований в данные организации, и поэтому важное значение приобретает создание иных механизмов контроля за их деятельностью (что отвечает интересам самих сотрудников этих организаций).

К числу таких механизмов относится введение более строгих (по сравнению с теми, что имеют место для частных коммерческих фирм) юридических норм, регулирующих деятельность менеджеров некоммерческих организаций. Второй широко применяемый механизм основан на привлечении для работы в некоммерческих организациях людей, которым присуща отчетливо выраженная заинтересованность в достижении тех целей, которые ставят перед собой эти организации, при подобном подборе работников вероятность нецелевого использования средств уменьшается. Такими людьми, несомненно, являются добровольцы, чей труд широко используется во многих благотворительных организациях; в этом свете становится понятной практика преимущественного приема на оплачиваемые должности в таких организациях бывших добровольцев. Третий механизм — это создание советов, контролирующих деятельность некоммерческих организаций. Члены советов по закону лишены права извлекать личную выгоду из этой деятельности, и ими должны быть люди, от которых можно ожидать эффективной защиты интересов жертвователей. Таким образом, крупные жертвователи являются превосходными кандидатами в члены совета как потому, что они очевидно заинтересованы в оптимальном использовании средств, так и потому, что сами размеры их пожертвований свидетельствуют о том, что они способны уделять время деятельности, не приносящей прибыли. Хорошими кандидатами являются также известные общественные деятели, чьи имена знакомы мелким жертвователям, чьи достижения в прошлом свидетельствуют об их способности осуществлять эффективный контроль и от которых можно ожидать как личной незаинтересованности в обогащении за счет данной работы, так и заботы о поддержании своих репутаций, исключающей возможность злоупотреблений с их стороны.

Этот анализ позволяет понять, почему попечительские советы университетов в прошлом не имели в своем составе представителей преподавателей и студентов и даже сейчас эти группы лишь формально представлены в данных советах, хотя они и относятся к числу тех, кого в наибольшей степени затрагивают решения, принимаемые попечителями.

Задачей попечительского совета является обеспечение долговременной жизнеспособности университета, т. е. сохранение его репутации и источников финансирования. Для этого совет должен гарантировать, что средства, поступающие из внешних источников (будь то пожертвования частных лиц или деньги налогоплательщиков), не будут использованы главным образом для повышения чьего-то личного благосостояния, а в тех целях, которые (предположительно) ставит перед университетом общество. Исторически наибольшая угроза неправильного расходования выделяемых средств исходила от преподавателей и от студентов — до недавних времен в вузах не было других сколько-нибудь значительных групп, имеющих собственные интересы. Для эффективной работы любого контролирующего органа необходимо, чтобы он не испытывал чрезмерного влияния со стороны тех, кого он должен контролировать, именно поэтому представительство студентов и преподавателей в попечительских советах строжайшим образом ограничивалось.

Однако в последние годы в некоторых университетах помимо студентов и преподавателей сформировалась еще одна крупная группа, состоящая из профессиональных администраторов. С точки зрения нецелевого использования выделяемых средств эта группа представляет собой особую, самостоя-

Ш

тельную угрозу. Ее представители, как правило, не входят в состав попечительского совета, но, поскольку именно профессиональные администраторы собирают и предоставляют большую часть той информации, которой пользуются попечители при выработке решений, они имеют реальную возможность повлиять на эти решения выгодным для себя образом. Разумеется, поскольку попечители не могут обойтись без информации, предоставляемой теми или иными группами, существующими в университете, возможность попыток оказания влияния является неустранимой, хотя получение информации от групп с различными интересами может позволить попечителям лучше разобраться в ситуации.

Государственное финансирование. В большинстве стран частные пожертвования играют незначительную роль (за исключением религиозных организаций), а социальные, культурные и благотворительные программы финансируются правительствами.

Однако по крайней мере в некоторых случаях эти финансируемые государством программы осуществляются различными некоммерческими организациями. Подобная практика особенно распространена в Нидерландах. Даже в США многие некоммерческие организации финансируются одновременно как за счет частных пожертвований, так и за счет государственных ассигнований. Например, значительная часть фундаментальных научных исследований оплачивается федеральным правительством путем предоставления грантов и заключения контрактов с негосударственными некоммерческими университетами, работники которых и проводят данные исследования. Приведенные выше аргументы объясняют, почему правительство может предпочесть сотрудничать с некоммерческими организациями, а не с фирмами, ориентированными на получение прибыли. Но почему же оно отдает предпочтение этим организациям, а не своим собственным учреждениям?

Существует несколько объяснений данной тенденции, хотя ни одно из них не является исчерпывающим. Согласно одной версии, использование этого механизма может позволить правительству обойти различные ограничения. Например, по сравнению с некоммерческими организациями в государственных учреждениях может существовать более высокий уровень заработной платы и более жесткая регламентация работы; в этом случае некоммерческие организации способны выполнить необходимую работу с меньшими издержками. Аналогичным образом использование этих организаций может позволить выплачивать более высокую заработную плату, недопустимую по политическим соображениям в государственных учреждениях, но необходимую для привлечения нужных работников. Однако данная теория не объясняет существование самих этих ограничений.

Второе возможное объяснение сводится к тому, что такая практика помогает оградить необходимые государству работы от прямого политического вмешательства; так, правительство просто не может сместить директоров какого- либо независимого фонда. В той мере, в какой данное вмешательство диктуется распределительными соображениями (например, желанием отблагодарить сторонников тех или иных выборных должностных лиц за счет других групп) и при этом имеет побочные эффекты, снижающие общий уровень эффективности, данная защитная мера способствует повышению эффективности. Проблема здесь заключается в том, что необходимо объяснить, почему же издержки влияния должны уменьшаться за счет использования услуг негосударственной организации. Эта же цель вполне могла бы быть достигнута путем эффективной организации работы самого государственного аппарата.

Последнее из возможных объяснений сводится к тому, что использование негосударственных организаций способствует разнообразию подходов и новаторству в отличие от программ, осуществляемых правительственными органами, для которых характерна тенденция к единообразию. Эта версия, разумеется, представляет собой одну из разновидностей стандартной аргументации в пользу федерализма: при отсутствии единой юрисдикции имеется возможность в каждом конкретном случае действовать в соответствии с местными условиями, а успех (или неудача) одного действующего лица может послужить уроком для остальных. В этом объяснении также есть своя доля правды. Так, например, в канадской провинции Онтарио налогоплательщики имеют возможность указывать, на какие цели должны направляться выплачиваемые ими школьные налоги — на финансирование светских государственных школ или же на поддержку школ, содержащихся католической церковью; цель этого положения заключается в том, чтобы сделать возможным при обеспечении финансирования определенный учет различий в предпочтениях налогоплательщиков. Однако в этом случае мы опять-таки сталкиваемся с принципиальным вопросом: почему правительство не может обеспечить желаемое разнообразие, предоставляя соответствующие услуги своими силами?

Данный вопрос тесно связан с вопросом о причинах, заставляющих фирмы прибегать к услугам независимых поставщиков, обеспечивающих их исходными ресурсами. Единая точка зрения по этой проблеме еще не сложилась, однако в следующей главе мы познакомимся с некоторыми вариантами ответа на поставленный вопрос.

<< | >>
Источник: Пол Роберт Милгром, Джон Дональд Робертс. Экономика, организация и менеджмент. Том 2..

Еще по теме Благотворительная деятельность и некоммерческие организации:

  1. 6.4. Финансы некоммерческих организаций
  2. § 4. Некоммерческие организации
  3. §2. ФИНАНСЫ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
  4. ОГРОМНОЕ КОЛИЧЕСТВО РАЗЛИЧНЫХ ПРИВИЛЕГИРОВАННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
  5. 11.3. УЧЕТ ОПЕРАЦИЙ ЦЕЛЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ НЕКОММЕРЧЕСКИМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ
  6. Регистры учета целевых средств некоммерческими организациями
  7. КОММЕРЧЕСКИЕ И НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ
  8. 10.7. Менеджер в некоммерческой организации
  9. ГЛАВА 4 УРОКИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
  10. КОМИТЕТ ВСЕОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ И ДРУГИЕ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ РОКФЕЛЛЕРОВ