<<
>>

§ 3. Недоверие государственным институтам в российском обществе

Тема недоверия, его структурных и историко-культурных оснований, в отличие от темы доверия, не пользуется большой популярностью среди аналитиков и ученых. Число публикаций, посвященных описанию и анализу проблемы недоверия, вполне сопоставимо с количеством пальцев на одной руке, а результаты специальных исследований либо недоступны, либо отсутствуют вовсе (см.: Parry, 1976; Sztompka, 1997; Еремичева, Симпура, 1999; Минина, 2002).

Вместе с тем, данное явление заслуживает гораздо большего внимания, и не только потому, что недоверие институтам власти и государственного управления является результирующей социальной проблемой, о которой не обязательно говорят отдельно, но которая часто упоминается в связи с другими проблемами (Еремичева, Симпура, 1999. С. 155). Недоверие — это социальное отношение, которое содержит в себе деструктивный потенциал. Оно способно глубоко проникать в социальную ткань, в результате чего создаются угрозы нарушения социальной солидарности и демократических основ общества.

В данном параграфе мы попытаемся ответить на следующие вопросы: Что, такое недоверие? Как его можно исследовать? Почему недоверие к государственным институтам является социальной проблемой современного российского общества? Разрешима ли эта проблема на данном этапе социального развития нашей страны?

150

Недоверие — сложный социальный феномен, который нельзя определить одной дефиницией. Самое первое, что приходит на ум, это интерпретация недоверия как отсутствие доверия. Но так ли это? Думается, что нет. Способ определения одного понятия через отрицание другого не способствует глубокому проникновению в суть изучаемого явления. Попытаемся сформулировать понятие недоверия, используя логику определения доверия. П. Штомпка отмечает, что при характеристике доверия нужно выделять три уровня: базовый, индивидуальный (когда доверие рассматривается как психологическое свойство личности — доверчивый человек); поведенческий (когда доверие есть результат рациональной оценки трансакций—доверять выгоднее, чем не доверять); социальный (когда доверительность, доверие приобретает черты социальной нормы, которой следуют целые группы людей).

Каждый из названных уровней нужно принимать в расчет при изучении данного явления (Sztompka, 1997. Р. 7-8).

По аналогии с вышесказанным, недоверие можно рассматривать как личностную черту, т. е. как базовую характеристику отношения. Недоверчивый человек во всем будет искать подвох, злой умысел или желание ущемить его интересы. Он будет проверять и контролировать других, собирать максимум информации о партнере, пусть даже и не нужной для данных обстоятельств взаимодействия. Такие люди видят в действиях других больше негативных моментов, чем позитивных. Недоверие как личностная черта — это чаще всего результат ранней социализации, которая проходила в семье, в детском саду или начальной школе. Недоверчивость не наследуется, а формируется в процессе воспитания.

Рассматриваемое на поведенческом уровне недоверие возникает в результате негативного опыта общения с партнерами по бизнесу, с органами власти и управления, с коллегами и знакомыми, когда издержки взаимодействия превышают получаемые выгоды, когда одна из сторон часто или постоянно нарушает принятые обязательства или достигнутые договоренности. Чувство недоверия это следствие неоднократного нарушения одной из взаимодействующих сторон выработанных совместно или установленных сверху правил игры.

Недоверие как социальное отношение возникает тогда, когда оно выходит за рамки индивидуального и превращается в типичную ориентацию для многих, когда оно становится, по словам Э. Дюркгейма, социальным фактом, т. е. воспроизводится и приобретает устойчивый характер как некая норма. В этом смысле недоверие представляет собой черту культуры. Будучи таковым, оно способно воздействовать на социальный климат и формировать такие социальные качества, как эгоизм, подозрительность, конформизм, пассивность, цинизм, отстраненность, изоляционизм, альтернативные принятым в обществе идентификации (в том числе в преступных сообществах). Названные черты, укорененные в сознании и поведении людей, могут разрушить любую социальную систему, будь то семья, или коллектив, или же общество в целом.

151

Как справедливо отмечает П. Штомпка, культура недоверия (или культура цинизма) мешает обществу развиваться: парализует человеческую активность, порождает конформистское поведение. Оно уничтожает накопленный социальный капитал, ведет к изоляции, атомизации, разрыву сложившихся коммуникативных сетей и разрушению ассоциаций. Оно мобилизует защитные реакции, стереотипы враждебности, порождает слухи и предрассудки, откровенную ксенофобию. Недоверие уничтожает индивидуальность, побуждает к формированию альтернативной идентичности (принадлежность к преступной группе, мафии, девиантной субкультуре). Распространение культуры недоверия способствует отчуждению, разрушению дружеских отношений. В этой связи в отношениях обмена увеличиваются трансакционные издержки, и общество несет значительные потери по обеспечению социального взаимодействия и поддержанию социальных коммуникаций (Sztompka, 1997. Р. 11).

Недоверие как социальное отношение не сводится к утрате (потере) доверия. Оно имеет более глубокий характер: возникает в обществе, где длительное время отсутствуют или нарушаются демократические принципы, где в качестве идеологии провозглашается одно, а на деле реализуется другое, где ущемляются интересы рядовых граждан, людей, по тем или иным причинам не угодных власть предержащим, где мир делится на тех, кто «над законом», и тех, «кто под законом». Как справедливо отмечают Г. Еремичева и Ю. Симпура, феномен недоверия возникает тогда, «когда доверие к обязанностям, основывающимся на нормах и моральных детерминантах общества, заметно ослабевает», когда у людей накапливается негативный жизненный опыт, вследствие чего растут неудовлетворенность существующими принципами организации общественной жизни и стремление придерживаться других моральных кодов (Еремичева, Симпура, 1999. С. 147).

Недоверие также может развиваться в трансформирующихся обществах, если переходный период затягивается и переходное состояние сознания людей превращается в устойчивую характеристику (Еремичева, Симпура, 1999.

С.              146). В этом случае люди для поддержания своего статуса, своих жизненных стандартов вынуждены вырабатывать специальные адаптационные механизмы. С одной стороны, они могут использовать слабости государства в своих интересах или сознательно нарушать установленные правила игры для получения личной выгоды, а с другой — занимать пассивную, выжидательную позицию в духе социального иждивенчества, ратовать за государственный патернализм и развитие системы социальной помощи. Так или иначе, отношение недоверия — это исторически обусловленное отношение, самым непосредственным образом связанное с социально-политическим устройством общества, его политической культурой.

Недоверие государственным институтам возникает, когда на протяжении многих лет декларируемая государственная политика расходится с практичес-

152

кой деятельностью государственных органов власти и управления, когда не соблюдаются или нарушаются принятые законы, когда реальные принципы функционирования государственных институтов не прозрачны, не понятны людям, а также когда в государственной службе начинает доминировать идеология ме- неджерализма (стремление извлечь из любого действия выгоду) и государственные чиновники попирают нормы общественной нравственности и морали.

Существенной характеристикой недоверия государственным институтам как социального явления выступает, на наш взгляд, непрозрачность деятельности органов государственной власти и управления, государственных служб и учреждений. К сожалению, исследованию данной характеристики в научной литературе уделяется мало внимания. С практической точки зрения важно, чтобы деятельность государственных институтов была понятной людям. Если этого не происходит, то даже правильно выбранный курс действий будет вызывать подозрения, опасения, особенно в том случае, когда невозможно получить обозримый в ближайшей перспективе результат. Хороший пример тому проводимая Государственным пенсионным фондом реформа пенсионного обеспечения.

Данная тема обсуждалась в телевизионной программе «Времена» 6 апреля 2003 г. Возникшая по ходу передачи дискуссия продемонстрировала, что не только простые граждане, но даже представители Государственной думы недостаточно осведомлены о принципах и направлениях деятельности Пенсионного фонда по реформированию пенсионного обеспечения.

Предлагаемая фондом модель пенсионного обеспечения, если рассматривать ее в долгосрочной перспективе, не вызывает серьезных возражений. В целом она ориентирована на создание пожилым людям достойных условий жизни, на увязку пенсионного обеспечения с системой оплаты труда, с результатами деятельности предприятий, организаций, учреждений, с трудовой карьерой самих работников, что само по себе правильно. Однако в современной ситуации, когда уровень накоплений населения низок и вряд ли в ближайшее время будет иметь тенденцию к устойчивому росту, когда до 40 % доходов предприятий находятся «в тени» и действуют различные схемы ухода от уплаты налогов (в том числе социального), когда «пробуксовывают» реформы в системе оплаты труда, в здравоохранении, в системе жилищно-коммунального хозяйства, реформа пенсионного обеспечения выглядит как малопривлекательная, неэффективная. Она вызывает у населения недоверие, страх оказаться «на закате лет» в состоянии бедности и социальной уязвимости, у политиков скепсис и неверие в ее успех, а у предпринимателей и бизнесменов стремление сэкономить на рабочей силе ввиду тяжелого налогового бремени и не четко выраженных, непонятных выгод от выполнения обязательств по пенсионному страхованию.

Пенсионный фонд, по всей видимости, имеет план конкретных действий в

153

сложившейся ситуации и, вероятнее всего, взаимодействует с представителями законодательной власти и бизнеса, а также с населением по конкретным вопросам осуществления намеченных преобразований. Но, как явствовало из программы «Времена», этот план не знаком политикам, бизнесменам и общественности. Такая непрозрачность порождает различного рода мифы, слухи, домыслы, что не способствуют росту доверия к Пенсионному фонду.

Недоверие, так же, как и доверие, возникает и воспроизводится под воздействием ряда факторов. П. Штомпка подразделяет их на структурные и генетические (исторические). Структурные факторы он называет контекстуальными условиями; на их фоне рождается, крепнет или, наоборот, ослабевает доверие/недоверие. Генетические отражают темпоральные условия, на фоне которых накапливаются исторические последствия, приводящие к распространению доверия/недоверия, например традиция не доверять государственным чиновникам (Sztompka, 1997. Р. 11).

Для адекватного понимания проблемы недоверия к институтам государственной власти и управления особое значение имеют контекстуальные условия, к которым, согласно П. Штомпке, относятся следующие. Определенность норм, которая порождает доверие, и нормативный хаос (аномия), который порождает недоверие. Действительно, если система социальных норм, описывающих цели и средства человеческой деятельности, достаточно четкая, недвусмысленная, если она упорядочена и широко одобряема, то создается ощущение порядка, предсказуемости, регулярности, экзистенциальной безопасности, а следовательно, есть все условия для возникновения доверия основным политическим и социальным институтам. Напротив, хаотичное скопление допускающих двусмысленное толкование или слабо легитимированных норм, непоследовательное применение тех из них, которые широко одобряемы и признаются в обществе, лишают людей ориен- Р тиров деятельности, делают их поведение бессистемным и слабо предсказуемым, создают атмосферу анархии и беспорядка. Прозрачность социальной организации, приводящая к распространению доверия, и непрозрачность, секретность деятельности, приводящие к распространению недоверия. На самом деле, прозрачность и открытость деятельности органов власти и управления, доступность последних для общения с широкими слоями населения имитируют ситуацию дружеских отношений, а как известно, дружба рождает доверие. С другой стороны, если структура органов власти и управления, а также их деятельность непонятны, скрыты от наблюдения, окружены атмосферой секретности, то, естественно, возникают подозрительность и недоверие, которые со временем распространяются и укрепляются, становятся социально-культурным фактом. В ряде стран (например США, Швеция) для обеспечения прозрачности работы органов государственного управления приняты специальные законы об информации, в соответствии с которыми чиновники обязаны пре-

154

доставлять населению сведения о своей деятельности, если таковые не являются государственной тайной. Кроме того, в органах государственного и местного управления создаются специальные подразделения (службы, центры), которые выявляют общественное мнение относительно результативности и эффективности деятельности того или иного комитета, того или иного чиновника, и это мнение обязательно учитывается при оценке работы соответствующих комитетов или чиновников. Стабильность социального порядка, укрепляющая доверие, и изменчивость социального порядка, непредсказуемость изменений, укрепляющие недоверие. Если социальные нормы стабильны в течение определенного времени или их изменение предсказуемо, то люди чувствуют себя уверенно, их взаимоотношения с политическими и социальными институтами упорядочены и понятны, а риск что-либо потерять является минимальным. Нестабильность нормативно-правовой базы, особенно в части обеспечения гарантий экономической деятельности, бизнеса и предпринимательства, приводит к расширению теневого сектора экономики, укреплению позиций организованной преступности, расширению масштабов коррупции.

’ Подотчетность власти и, соответственно, доверие ей, и произвольность, безответственность власти, а следовательно, недоверие ей. Если органы управления открыты для проверки и контроля со стороны других институтов или организаций, то опасность административного произвола и насилия уменьшается, в то же время гарантируется регулярность выполнения управленческих процедур. Следовательно, социально-правовые и социально-политические условия хозяйственной деятельности становятся понятными и предсказуемыми. С другой стороны, если власть произвольна, неограниченна и безответственна, то те, кем управляют, вынуждены полагаться на милость управляющих, действовать в условиях неопределенности и неуверенности. Узаконивание прав и обязанностей, следование установленным правилам игры, которые воспроизводят доверие, и отсутствие установленных правил игры, беспомощность, которые воспроизводят недоверие. Если существуют надежные институты, выступающие третейским судьей в оценке сложившихся социальных норм и правил игры, к которым можно прибегать, когда нарушаются твои права или когда по отношению к тебе не выполняются какие-либо обязательства, то ты чувствуешь себя защищенным и уверенным. Если же гарантии твоих прав находятся лишь в твоих руках, поскольку не существует надежных арбитров, то ты чувствуешь себя либо беспомощным и незащищенным, либо свободным в выборе средств достижения собственных целей и удовлетворения своих интересов. Строгое соблюдение принятых на себя обязательств и обязанностей, что вызывает чувство доверия, и необязательность, вседозволенность, что вызывает чувство недоверия. Если люди знают, что правительственные или администра-

155

тивные органы могут и готовы применить санкции к тем, кто нарушает сложившиеся нормы, то они, с одной стороны, ведут себя адекватно, а с другой — чувствуют себя в безопасности. И даже те, кто по тем или иным причинам нарушает существующие нормы, признают обоснованность и законность последних. В то же время, когда государственные органы действуют вяло, небрежно, допускают нарушение установленных норм или применяют их избирательно, тогда насилие становится бесконтрольным, к девиациям относятся толерантно, а у пюдей возникает чувство страха и неуверенности, поскольку за один и тот же проступок одних наказывают, а других — нет. Признание и охрана достоинства, неприкосновенности и автономности каждого члена общества, т. е. речь идет об отношениях субъект — субъект, основанных на уважении и взаимном доверии, которые вновь рождают доверие. Напротив, отрицание достоинства рядовых членов общества и отказ от неприкосновенности и автономности личности свидетельствуют о субъект- объектных отношениях, допускающих манипулирование другими людьми, что порождает недоверие. Таким образом, уважение и доверие вновь рождают доверие, а недоверие приводит к росту недоверия (Sztompka, 1997. Р. 12-14). Стиль государственного управления, основанный на уважении личности каждого человека, на признании достоинства и права людей принимать решения сообразно их воле, но не вопреки закону, есть важный фактор укрепления доверия населения институтам государственной власти. Формирование такого стиля управления в современном российском обществе, отказ чиновников от стремления решать все за всех, от желания быть барином, господином являются теми звеньями общей цепи мер, без осуществления которых решение проблемы недоверия государственным институтам власти вряд ли возможно.

Исторические (генетические) факторы формируют социально-культурный фон для усиления одних и ослабления других структурных факторов. В их исследовании, на наш взгляд, особую роль играет определение национально-культурных черт, характеристик социального поведения в системе государственной власти и управления, а также стереотипов сознания людей, воспроизводимых в числе прочих с помощью языковых, лексических средств. Так, например, сер- час много говорят о коррумпированности российских чиновников, о широком распространении взяточничества (Кирпичников, 1997). Описываются различные факторы, обусловливающие это явление, и прежде всего факторы эконо- ‘ мического и административно-правового плана. Гораздо меньше внимания уделяется вопросам воспитания, изменения сложившихся в сознании людей стереотипов посредством формирования атмосферы общественной поддержки добросовестного, честного труженика и общественного презрения мошенников, казнокрадов, коррупционеров. Также мало внимания уделяется исследованию социально-психологической атмосферы, в которой трудились и трудятся государственные служащие, ее влияния на личность чиновника.

156

Надо признать, что укорененные в сознании и поведении чиновников взяточничество и мздоимство — это социальная проблема российского общества. И.А. Голосенко отмечал, что российские социологи еще в начале XX в. пришли к выводу, что «подкуп административного лица есть прочная традиция российского государственного быта, по крайней мере, нескольких последних столетий. Формы взятки, подкупа менялись— брали съестным, мехами, крепостными, деньгами, услугами, но суть ее как формы злоупотребления властью, как служебного преступления сохранялась» (Голосенко, 2002. С. 262). Эта традиция прочно укрепилась в сознании людей, что находит отражение в языке. Хорошо известны слова «мзда», «корм», «добыча» и другие, а также выражения «не подмажешь, не поедешь», «детишкам на молоко», «рука руку моет», «вошел во власть — можешь к казенному сундуку припасть» и т. п. А слово «чиновник» произносится «с едва уловимым оттенком в голосе—не то ироничным, не то пренебрежительным» (Л-в, 1911. С. 14).

Конечно, в формировании традиции взяточничества и фигуры чиновника-кор- рупционера сыграли роль различные факторы, в том числе и экономические, и административно-правовые. Однако уже в начале XX в. стало ясно, что человеческий фактор играет также существенную роль и его нельзя сбрасывать со счетов.

Социально-психологическая атмосфера, в которой традиционно работали и жили государственные чиновники, характеризовалась исследователями как «заколдованный круг отчуждения» (Голосенко, 2002. С. 269). Отсутствие правовой защиты, зависимость большинства чиновников от воли и милости начальства приводили к тому, что они чувствовали себя в угнетенном, униженном положении. Между самими чиновниками также существовало отчуждение из-за боязни доносов и так называемого «третьего пункта», по которому любой из них мог быть уволен без объяснения причин. Многие чиновники ненавидели свою службу и одновременно боялись ее потерять (Голосенко, 2002. С. 270). Такая уродливая психологическая атмосфера порождала моральную нечистоплотность, лесть и прислужничество, доносительство на сотоварищей по работе, убивало у чиновников всякое желание внимательно, заинтересованно рассматривать и решать вопросы граждан, способствовала формированию психологии одиночества и враждебности. А это — плодородная почва для злоупотреблений властью.

Социально-культурная атмосфера в дореволюционной России была пронизана мыслью, что государственной властью можно пользоваться для незаконного обогащения, а лесть и политическое угодничество — верный путь к богатству (Голосенко, 2002. С. 273). Чтобы разбогатеть, необязательно было хорошо трудиться, проявлять смекалку, находчивость. Достаточно «припасть к стопам» высшей власти, проявить политическую благонадежность и верность режиму. И.А. Голосенко, анализируя человеческий фактор распространения взятки в государственном управлении, сделал неутешительный и жест-

157

кий по своей формулировке вывод: «.. .что касается государственной власти, то история свидетельствует: злоупотребление — это топливо бюрократической машины, неистребимая черта государственной власти, без них нет и ее самой» (Там же. С. 272).

Фигура чиновника в общественном сознании россиян начала XX в. ассоциировалась с консервативным, реакционным элементом общественных сил. Чиновникам не доверяли из-за их низкой управленческой компетентности, склонности к произволу и беззаконию, из-за нежелания вникать в дела простых людей, ищущих поддержку и защиту у государства, из-за взяточничества и стяжательства, распространенных в государственной службе. После революции советское правительство ввиду отсутствия «спецов» принимало на работу государственных чиновников «старого режима», а вместе с ними в государственное управление внедрялся дух взяточничества, мздоимства, политического угодничества и чинушества. «Обогащенный» новой идеологией, он стал источником двойной морали, которая серьезно деформировала личность государственных служащих. Вероятно, то, что в настоящее время уровень доверия государственным институтам низкий, обусловлено не только текущим положением дел. Это состояние имеет глубокие исторические корни, и не видеть их — значит упустить возможность целенаправленного воздействия на ситуацию.

Как отмечалось выше, уровень доверия государственным и общественным институтам в современной России низкий. Результаты конкретных исследований свидетельствуют, что многие россияне не доверяют или не вполне доверяют основным институтам государственной власти и управления.

Таблица 3. Уровень недоверия россиян институтам государственной

власти и управления, в %

Институты государственной власти и управления

Совсем не заслуживает доверия

Не вполне заслуживает доверия

2000

2001

2003

2000

2001

2003

Президент России

9

7

7

33

31

28

Госдума РФ

30

35

37

43

41

43

Совет Федерации РФ

-

21

25

-

36

37

Правительство РФ

20

22

30

43

41

42

Областные (краевые, республиканские) органы власти

27

36

36

36

Местные (городские, районные) органы власти

31

43

36

33

Прокуратура

29

30

33

36

32

32

Милиция

29

38

46

36

36

34

Суя

29

26

33

36

34

35

Составлено по: Общественное мнение-2000. С. 57; Савельев, 2003. С. 7.

Из табл. 3 видно, что в 2003 г. приблизительно каждый третий взрослый житель нашей страны не доверял правительству. Уровень недоверия местным органам власти был еще выше: 43 % взрослого населения не доверяло им. Наименьшим доверием у населения пользовалась милиция: в 2003 г. ей не доверяло 46 % взрослого населения. Если посмотреть на данные в динамике, то можно сделать вывод, что общественное мнение россиян фиксирует неблагоприятную картину в развитии взаимоотношений между основными государственными институтами и населением. Пожалуй, только к Президенту Российской Федерации отношение населения в течение последних трех лет улучшилось, ко всем остальным институтам оно ухудшилось.

Что касается сферы бизнеса, то здесь наблюдается приблизительно такая же картина. Именно поэтому сплошь и рядом нарушаются действующие законы, широко используются нелегальные или полулегальные формы экономической деятельности. Так, при проведении в 2001 г. исследования теневой экономики специалисты Социологического центра Российской академии государственной службы при Президенте Рlt;§ задали руководителям предприятий вопрос: «Может ли ваше предприятие в настоящее время успешно вести хозяйственную деятельность, не нарушая законов и других нормативных предписаний?». Положительно на данный вопрос ответили 15,2 % респондентов, отрицательно — 81,4 %, затруднились ответить — 3,4 %. На другой вопрос: «Как Вы считаете, такие люди, как Вы, имеют возможность увеличить свои доходы, не лукавя с государством?» утвердительно ответили только 36 % руководителей предприятий. 64 % руководителей готовы обманывать государство, в том числе уклоняться от уплаты налогов. Опрос руководителей предприятий, проведенный центром, показал, что в 2000 г. 38,3 % из них занимались выпуском «левой» продукции, 57,5 % — нанимали работников без официального оформления. По мнению большинства опрошенных правила экономической деятельности, задаваемые государством, очень усложнены, кроме того, они корректируются по произволу бюрократического аппарата (Некриминальная теневая экономика, 2001). Данные опроса, проведенного центром в 2003 г., свидетельствуют об улучшении ситуации: 81,9% респондентов отметили, что их предприятия не занимаются производством «левой» продукции (Опрос директоров предприятий). В то же время, 15,3 % руководителей указали на то, что им приходится иногда или даже постоянно заниматься выпуском «левой» продукции. По данным того же опроса 23,8 % руководителей считают, что их предприятие не может успешно вести хозяйственную деятельность, не нарушая законов или других нормативных предписаний. 49,5 % респондентов ответили, что они вряд ли смогут работать успешно, не нарушая законов. Приведенные данные свидетельствуют, что недоверие — это явление современного российского общества, причем его масштабы расширяются, а значит, существует опасность, что культура недоверия будет развиваться.

Попытаемся разобраться, какие структурные факторы способствуют распространению и укреплению отношения недоверия в нашем обществе. Одним из важнейших факторов выступает неопределенность, двусмысленность правил взаимодействия рыночных агентов, устанавливаемых государством. На это указывают результаты социологических исследований рынков. Так, В.В. Радаев, опираясь на материалы исследования рынка электробытовой техники, отмечает, что «.. .система формальных правил характеризуется крайней неунифициро- ванностью. В ней существует множество узаконенных различий, в том числе: ставки таможенных платежей на разные товары; приказные цены на один товар; процедуры таможенного оформления для разных групп участников внешнеэкономической деятельности. Все эти различия создают благоприятную почву для разного рода манипулятивных игр» (Радаев, 2002. С. 27). В то же время, когда государство делает видимые и понятные для контрагентов шаги, то бизнес реагирует адекватно. Например, в 2000 г. правительство приняло решение о снижении ставок таможенных пошлин. Это продемонстрировало намерение государства осуществить ступенчатое снижению налогового бремени. Как результат — стали больше платить в казну (Там же. С. 46). Однако отношения государства и представителей бизнеса являются асимметричными: государственные органы в любой момент могут в одностороннем порядке пересмотреть принятые правила игры. Достигаемые соглашения в этой связи ненадежны, следовательно, в результате взаимодействия представителей бизнеса с органами власти увеличиваются предпринимательские риски. Другой фактор — это распространение коррупции в системе государственного управления. Как показывают результаты международных исследований, по индексу коррупции Россия вместе с Индией, Гондурасом, Танзанией и Зимбабве попадает в число наиболее коррумпированных стран, в 2002 г. этот индекс в России составил 2,7*.

По данным Социологического центра Российской академии государственной службы при Президенте РФ, 45,7 % опрошенного в 2001 г. населения и 56,7 % руководителей предприятий платили неофициально милиции, автоинспекции за оказанные услуги; 23,6 % населения и 30,7 % руководителей предприятий соответственно оплачивали неофициально услуги суда, прокуратуры, адвокатуры; 13,4 % населения и 23,4 % руководителей предприятий — услуги муниципальных органов управления. На вопрос «Приходилось ли вам в прошлом (2000) году выплачивать деньги чиновникам для решения вопросов предпринимательской деятельности?» 33 % руководителей ответили утвердительно (Некриминальная теневая экономика, 2001).

См.: http://www.nobribes.org/CH_Archive/Rus/CurrentHighlights_September2002_Ru.htm. Индекс коррупции рассчитывается как усредненная оцеика уровня коррупции иа основе мнеиий бизнесменов, исследователей и аналитиков; он ранжируется от 10 (наименее коррумпированная страна) до 0 (наиболее коррумпированная страиа).

Приведенные данные свидетельствуют, что в структурах государственной власти и управления распространены поборы и взятки, а население и представители бизнеса для решения своих вопросов предпочитают откупаться, но не вести борьбу с взяточничеством. Опираясь на мнения специалистов, на высказывания Президента, можно заключить, что прежняя административно-командная модель государственного управления заменена не менее бюрократизированной, но при этом коррумпированной моделью. На такой базе вряд ли возможно развитие доверительных отношений между государственными институтами, с одной стороны, и населением, а также бизнесом — с другой.

Еще один фактор, на который следует обратить внимание, это неразвитость демократических институтов в системе государственного управления. В статье «Государственная служба: взгляд изнутри и извне (социологический анализ)» В.Э. Бойков приводит оценки населением политического режима в России. Эти данные весьма показательны (Бойков, 2003).

Таблица 4. Оценка типа политического режима в России, в % к числу опрошенных

Ответы

1998

1999

2000

2001

2002

Демократия

2,2

2,3

8,8

10,9

10,7

Администрирование аппаратных чиновников

13,5

12,3

22,8

22,6

30,2

Единоличные решения высших руководителей

18,9

19,8

18,5

14,3

24,5

Полная неразбериха

54,6

52,8

38,6

31,4

16,1

Затрудняюсь ответить

10,8

12,8

11,3

20,8

18,5

Источник: Бойков В.Э. Государственная служба: взгляд изнутри и извне (социологический анализ) // http://www.rags.ru/s_center/opros/01.2003/01_2003.shtm.

Из табл. 4 видно, что хотя за период 1998-2002 гг. доля населения, оценивающего политический режим нашего общества как демократический, увеличивалась, все же она остается очень небольшой: в 2002 г. она составила 10,7 % от числа опрошенных россиян. В то же время, 54,7 % населения считают, что власть сосредоточена в руках руководителей и чиновников. Данные также свидетельствуют об усилении административного диктата, что противоречит декларациям о демократизации и формировании гражданского общества. Так, если в 1999 г. 12,3 % россиян считали, что в управлении российским обществом доминирует администрирование аппаратных чиновников, то в 2000 г. эта цифра выросла до 22,8 %, в 2001 г. она чуть снизилась и составила 22,6 %, а в 2002 г.

вновь выросла и достигла 30,2 %. Таким образом, в настоящее время около трети населения придерживается мнения, что власть по существу принадлежит чиновникам.

На первый взгляд может показаться, что усиление власти руководителей и чиновников — это естественная реакция на неразбериху, которая сопровождала процесс экономического реформирования в период 1992-1999 гг. Все ожидали порядка, и он стал восстанавливаться. Однако проблема в том, что это не демократически формируемый порядок. Скорее всего, мы являемся свидетелями новой волны усиления административного произвола чиновников. Как отмечает В.Э. Бойков, «...административный произвол, по мнению опрашиваемого населения, далек от законодательства, пусть несовершенного, но какого ни есть. Не случайно большинство опрошенных отметили несоблюдение декларируемых законами гражданских, экономических и иных прав» (Бойков, 2003). Рядовые граждане убеждены, что государственная власть защищает не их интересы, а интересы финансовой олигархии и высшего чиновничества. В 2002 г. 56,4 % опрошенных считали, что государственная власть защищает интересы представителей крупного финансового, торгового и промышленного бизнеса; 54,2 % — интересы высших чиновников в системе бюрократии; 10,1 % — интересы представителей малого и среднего бизнеса и 9,7 % — интересы служащих государственных и частных предприятий (Там же). В сложившихся условиях значительная часть населения, чтобы выживать, вынуждена либо приспосабливаться к действиям государственных органов власти и управления (о конформистском поведении заявляют 43 % опрошенных), либо избегать контактов с ними (так считают 30,8 %).

Является ли недоверие социальной проблемой современного российского общества? Для обоснованного ответа на поставленный вопрос нужно провести специальное социологическое исследование, хотя некоторые симптомы наличия этой проблемы присутствуют. Так, в 1998 г. Правительство Российской Федерации заявило о проблеме недоверия государственным институтам. В специально разработанной программе стабилизации экономики и финансов отмечалось, что ядром финансового кризиса выступает кризис доверия власти (Программа стабилизации..., 1998. С. 6). По оценке разработчиков программы, причины и последствия кризиса кроются в действиях правительства, связанных с реализацией экономических реформ. Правительству не удалось создать более или менее эффективный механизм накопления и инвестирования в экономике. Роль банковской системы в кредитовании экономики оказалась низкой; собираемость налогов была неудовлетворительной ни с экономической, ни с социальной точки зрения; проблема дефицита государственного бюджета не была решена; разросшаяся пирамида ГКО поставила в условия риска и создала реальную угрозу существования многих предприятий и организаций. Таким образом, правительство С. Кириенко

162

усматривало суть проблемы в несоответствии заявленного правительством курса, а также ожиданий населения от проводимых им реформ реальному положению дел в экономике, уровню материального благосостояния людей. Можно сказать, что выдвинутая правительством формулировка недоверия как социальной проблемы является одним из важнейших симптомов ее действительного существования. Рассмотрим более подробно стратегию исследования недоверия как социальной проблемы.

Прежде всего определим, что мы понимаем под социальной проблемой. Социальная проблема характеризует такую ситуацию, когда возникает дисбаланс интересов субъектов социального взаимодействия, в результате чего заинтересованные группы формулируют требования по изменению сложившихся условий или существующего общественного устройства и оказывают воздействие на власть, общественное мнение с тем, чтобы выдвигаемые требования были удовлетворены. Эффективным методом исследования социальных проблем выступает диагностика. Диагностика социальных проблем — это социологическое исследование социальной ситуации, в которой оказался определенный субъект (будь то общество в целом или территориальная общность, или социальная группа, или семья, или же отдельный индивид). Цель данного исследования — выявить и типологизировать (т. е. отнести к конкретному классу) социальные проблемы. Диагностическая процедура включает три взаимосвязанных уровня анализа: 1) изучение конкретной социальной ситуации; 2) анализ общественного настроения в отношении данной ситуации; 3) исследование поведения заинтересованных групп, их конкретных действий по формулированию социальной проблемы.

Анализ социальной ситуации опирается на статистические данные и другие объективированные характеристики, отражающие процессы социального развития: их направленность (тенденции), структуру (пропорции) и динамику (темпы). Основная задача данного уровня анализа — выявить факторы, создающие потенциальные или реальные угрозы существующему социальному порядку.

Анализ общественного настроения предполагает изучение социального самочувствия, мнения людей о данной ситуации, о том, насколько она их тревожит, порождает ли она чувство неудовлетворенности, готовность к действию с целью изменения сложившегося положения. На этом уровне объектом изучения выступает общественное мнение.

Исследование действий заинтересованных групп по формулированию социальной проблемы основывается на изучении публичной риторики, связанной с проблематизацией различных жизненных ситуаций (например драматизация жизненной ситуации той или иной группы населения). В данном случае объектами анализа выступают действия конкретных социальных, в том числе профессиональных, групп по формированию требований в адрес определенных социальных институтов или других социальных групп, а также

163

реакции соответствующих социальных институтов и групп на выдвинутые в их адрес требования.

Такой трехуровневый анализ дает возможность определять и типологизиро- вать проблемы не только исходя из анализа функциональных предпосылок развития конкретной социальной системы (общества, территориальной общности, социальной группы), но также с учетом социального взаимодействия, социальных коммуникаций, возникающих в данной социальной ситуации.

Опираясь на вышеизложенный подход к диагностике, опишем в общем виде логику исследования недоверия как социальной проблемы. В первую очередь обратимся к симптомам проблемы. Их можно условно разделить на три группы.

Первая — это реальное поведение экономических субъектов, рыночных агентов, взаимодействующих с органами государственной власти и управления. Оно характеризуется осторожностью и нерешительностью, боязнью инноваций и риска, стремлением уклониться от правил и процедур хозяйственной и иной деятельности, выработанных институтами государственной власти, уйти «в тень». Вторая группа симптомов — это общественное мнение о политических институтах и общественные оценки политической ситуации. Приведенные выше данные свидетельствуют о том, что достаточно большая доля населения не выражает доверия и особо не полагается на институты государственной власти и управления. Третья группа симптомов — это формулировка данной проблемы представителями различных социальных групп современного российского общества. Не вдаваясь в подробный анализ предлагаемых различными политическими силами определений, отметим в них общее. В высказываниях политиков, в заключениях специалистов обращается внимание на то, что, проводя реформы, правительство не стремится сделать своим союзником широкие слои населения, и особенно его экономически активную часть. В этой связи преобразовательный потенциал, которым располагали россияне к началу перестройки, использован не эффективно, а ожидания людей улучшить жизненную ситуацию благодаря экономическим изменениям во многом не оправдались, что привело их к разочарованию в проводимых правительством реформах. Как отмечает Н. Зоркая, «...среди "совершенно н4 доверяющих" основным институтам власти особенно выделяется группа 30- 40-летних, более образованных и социально активных респондентов. Если учесть, что активная фаза социализации этой группы пришлась как раз на пик политической мобильности общества (1988-1990), то мы оказываемся вновь в положении воспроизведения ситуации торможения, или срыва, сбоя процесса, который фиксируется как поколенческий разрыв, когда группы, которые должны были бы именно сейчас вступать в фазу повышенной политической и' социальной активности, как бы вновь отбрасываются в позицию "критика" процесса либерализации» (Зоркая, 1999. С. 27).

Что же отражает проблема недоверия институтам государственной влас-

164

ти и управления? На наш взгляд, она отражает несколько взаимосвязанных процессов. Первый — процесс модернизации российского общества, главным вектором которого является изменение соотношения между государством и гражданским обществом в решении жизненно важных проблем общественного развития вследствие расширения индивидуальных прав и свобод. Здесь основное противоречие состоит в том, что государство, с одной стороны, стремится ограничить свое влияние на экономику, социальную сферу и предоставить большую свободу частной инициативе, институтам гражданского общества, а с другой — делает это непоследовательно, постоянно возвращается к прошлому, боясь ослабить «вожжи», в результате чего чиновничий аппарат практически не сокращается, а сама бюрократическая машина работает крайне медленно и без ощутимых положительных результатов. В то же время, традиции гражданского общества в России недостаточно сильны, и население не проявляет должной готовности взять на себя ответственность за улучшение своего социально-экономического положения. Процесс формирования политической и правовой культуры демократического общества не сбалансирован с процессом экономических преобразований, осуществляемых сверху. В результате — усиление социальной дифференциации, распространение тревожных настроений, недовольства существующей ситуацией и неуверенность в будущем.

Второй — процесс формирования новой социальной структуры общества, базирующейся на фундаменте частной собственности на средства производства. Этот процесс также противоречив, причем сложность перехода состоит в том, что нет стабильных правил игры, действия органов государственной власти и управления слабо предсказуемы, поэтому социальным агентам трудно прогнозировать будущее. Неустойчивость и неопределенность социально-экономической и социально-политической ситуаций вызывают чувство недоверия политическим и социальным институтам современного российского общества.

Третий — процесс самоидентификации людей в зависимости от выбора стратегий жизненного поведения, который связан с решением вопроса о том, куда инвестировать свои ресурсы. Следует отметить, что в современной России очень узкая прослойка людей приняла и эффективно использует рыночные практики. Представители так называемого среднего класса придерживаются смешанной стратегии, вкладывая свои ресурсы как в рыночные, так и в государственные структуры хозяйственной деятельности. Наибольшая же часть населения опирается на государственные структуры и на структуры неформальной экономики, что делает положение значительной части населения уязвимым с точки зрения государственного контроля. Неслучайно поэтому создаются сети неформальных связей, способные противостоять давлению со стороны государства.

Проблема недоверия многогранна. В ней выражается противоречие меж-

165

ду правящей элитой, извлекающей максимум выгод из сложившейся в российском обществе ситуации, и широкими слоями населения, которые оказались в позиции аутсайдеров, так как в результате перестройки они утратили свои предыдущие позиции и не видят возможности что-либо изменить к лучшему в будущем. В ней также находят выражение внутренние противоречия самого государства, которое традиционно играло активную роль в экономической сфере и в то же время выступило инициатором ограничения своих экономических функций в связи с проводимой политикой реформ, которое монопольно владело и повсеместно использовало ресурс насилия, а в связи с объявленным курсом на демократизацию общества вынуждено делить данный ресурс с негосударственными структурами и ограничивать его применение.

Кроме того, важно указать на противоречие между формальной и неформальной структурами отношений, исторически сложившихся в системе государственного управления. По внешним признакам административная система российского общества может быть отнесена к бюрократической, однако по существу она таковой не является, поскольку не обеспечивается реализация ключевых принципов бюрократии: верховенства закона и соблюдения про- фессионально-этического кодекса чиновника. В этой связи иногда возобновляется стремление к вождизму, бюрократия трансформируется в бюрократизм, создается благоприятная среда для коррупции.

И, наконец, хотелось бы отметить еще одно противоречие. Отношения доверия рождаются в результате общения лицом к лицу, здесь и сейчас, и по мере «отдаления» от непосредственного взаимодействия символизируются, превращаются в абстрактные формы, которые, с одной стороны нормируют повседневную жизнь, а с другой — могут создавать проблемы, если при столкновении с ними нарушаются индивидуальные ожидания. Поэтому чем плотнее и надежнее сети взаимодействия «субъект — субъект» (в противовес «субъект-объектному» взаимодействию), тем меньше вероятность появления проблемы недоверия. Отсюда вывод: открытость управленческой деятельности способствует формированию социальных сетей, защищающих от взаимного недоверия.

В целом, недоверие как социальная проблема создает угрозу демократическим преобразованиям. Поэтому активизация социальных сил, заинтересо- , ванных в разрешении рассматриваемой проблемы, в смягчении ее негативных последствий, является актуальной задачей государственных институтов различного уровня. В то же время нужно иметь в виду, что успешное решение данной проблемы возможно лишь при условии, что она будет осознана как национальная и общегосударственная.

Антикоррупционные ворота стран Европы и Евразии // http://www.nobrides.org/ CH_Archive/Rus/CurrentHighlights_September2002_Ru.htm.

Бойков В.Э. Государственная служба: взгляд изнутри и извне (социологический анализ) // http://www.rags.ru/s_center/opros/01.2003/01_2003.shtm.

Голосенко И.А. Социологическая ретроспектива дореволюционной России: Избранные сочинения: В 2-х кн. /Под ред. В.В. Козловского. СПб.: Социологическое об- во им. М.М. Ковалевского, 2002.

Еремичева Г., Симпура Ю. Недоверие как социальная проблема современной России//Журнал социологии и социальной антропологии. 1999. Т. II. № 4. С. 145-159.

Зоркая Н. Политическое участие и доверие населения к политическим институтам и политическим лидерам // Экономические и социальные перемены: Мониторинг общественного мнения. 1999. № 1(39).

Кирпичников А. Взятка и коррупция в России. СПб.: Альфа, 1997.

JI-в С.А. По поводу письма «Старого чиновника» // Спутник чиновника. 1911. № 5.

Некриминальная теневая экономика: масштабы развития и влияния на массовое сознание (социологический анализ) // http://www.rags.ru/s_center/indez.shtm.

Общественное мнение-2000: По материалам исследований ВЦИОМ. М.: ВЦИОМ, 2000.

Опрос директоров предприятий по социально-трудовым отношениям // http:// www.rags.ru/s_center/opros/13.03.2003/index.htm.

Программа стабилизации экономики и финансов // Вопросы экономики. 1998. № 7.

Радаев В.В. Институциональная динамика рынков и формирование новых концепций контроля (на примере рынков электробытовой техники): Препринт WPA/2002/ 01. М.: ГУ ВШЭ, 2002.

Савельев О. Доверие россиян институтам власти и общества // Московский комсомолец. 2003. 9-16 апреля. С. 7.

Parry G. Trust, Distrust and Consensus // British Journal of Political Science. 1976. Vol. 6. P. 129-142.

Sztompka P. Trust, Distrust and the Paradox of Democracy. Berlin: Wissenschaftszentrum fur Socialforschung gGmbH (WZB), 1997. 

<< | >>
Источник: Ю.В. Веселов, Е.В. Капусткина. Экономика и социология доверия. 2004

Еще по теме § 3. Недоверие государственным институтам в российском обществе:

  1. НАДРУГАТЕЛЬСТВО НАД ГОСУДАРСТВЕННЫМ ГЕРБОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЛИ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ФЛАГОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ст. 329 УК РФ).
  2. § 4. НАСЕЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В КОНЦЕ XIX - НАЧАЛЕ XX в. СОЦИАЛЬНАЯ СТРУКТУРА РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА
  3. § 5. Институт гражданства в Российской Федерации
  4. 1.2.9. Культура общества реализуется через социальные институты
  5. 7. Семья и брак как социальные институты общества
  6. 3. Доверие и недоверие
  7. § 2. Институт государственной пошлины международного гражданского процессуального права
  8. 3.13. Принципы института "Государственный и общественный контроль за соблюдением норм трудового права"
  9. РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ПОВЫШЕНИИ МИНИМАЛЬНОГО РАЗМЕРА ПЕНСИИ, ПОРЯДКЕ ИНДЕКСАЦИИ И ПЕРЕРАСЧЕТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПЕНСИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С 1 МАЯ 1996 ГОДА
  10. Тема 5.4. Выборы как институт воспроизводства и обновления государственной власти
  11. Глава 3. Институты власти и общество в конце XVIII - начале XIX в.
  12. НЕСООТВЕТСТВИЕ АРХАИЧНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ИНСТИТУТОВ ЗАДАЧЕ ДОСТИЖЕНИЯ ВНЕШНИХ РАЦИОНАЛЬНЫХ ЦЕЛЕЙ ОБЩЕСТВА
  13. § 3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов
  14. Но... недоверие, грубость,раздоры, сутяжничество
  15. 9. Рынок как особый институт, организующий социальноэкономическую систему общества. Рыночный механизм
  16. § 14. Социальная структура российского общества
  17. § 1. От российской нации к гражданскому обществу
  18. Глава III. РЕАЛИЗАЦИЯ НОРМ ОТДЕЛЬНЫХ ИНСТИТУТОВ МЕЖДУНАРОДНОГО ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ