<<
>>

9.1. Этапы и методы прогнозирования и планирования доходов бюджета

Закон о бюджете, будучи одним из важнейших законов, определяющим многие параметры развития страны на предстоящий год и среднесрочную перспективу, представляет собой юридически оформленную роспись государственных доходов и расходов.

Доходы бюджета выражают экономические отношения, возникающие у государства с субъектами воспроизводства в процессе формирования бюджетного фонда страны. Формой проявления этих экономических отношений служат различные виды платежей предприятий, организаций и населения, а их материально-вещественным воплощением — денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд. С помощью доходов осуществляется процесс формирования бюджетных ресурсов, тогда как расходы опосредствуют процесс их использования. Управление бюджетными ресурсами, сосредоточение их на ключевых направлениях экономичес кого и социального развития позволяют реализовать финансовую политику на всей территории страны.

Вне зависимости от уровня и направления воздействия процесс управления любой системой может быть разделен на отдельные этапы, представленные и характеризуемые определенным видом управленческой деятельности. Условная последовательность осуществления управленческих действий отражена на рис. 9.1.1.

Рис. 9.1.1. Последовательностьэтаповпроцессауправления

Данные этапы можно выделить в деятельности органов государственной власти по составлению и рассмотрению проекта бюджета, его утверждению и исполнению, а также контролю за исполнением, как и в любом другом процессе управления.

Планирование и прогнозирование выступают необходимыми компонентами научно обоснованного бюджетного процесса, без которых действия государства будут носить преимущественно характер реагирования на изменение в экономике и общественной жизни. В случае, когда планирование и прогнозирование являются неотъемлемыми этапами процесса составления бюджета, реализация политики государства становится более эффективной, появляется возможность рассматривать и оценивать альтернативные варианты достижения экономических и социальных целей.

Федеральным законом РФ от 20 июля 1995 г.

№ 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» определены временные рамки процессов планирования и прогнозирования. Выделяются три вида прогнозирования: долгосрочное, среднесрочное и краткосрочное. Долгосрочные прогнозы разрабатываются раз в пять лет на десятилетний период. Данные долгосрочного прогноза используются при разработке концепций социально-экономического развития, прогнозов и программ на среднесрочную перспективу, т.е. на период от трех до пяти лет при условии внесения ежегодных корректив. Краткосрочные прогнозы составляются на финансовый год.

В соответствии с упомянутым законом можно определить и временные рамки процесса планирования доходов бюджета. Под краткосрочным планированием доходов бюджетов всех уровней понимается оценка бюджетных поступлений в расчете на год. Установленная величина доходов законодательно утверждается в рамках бюджета в целом. В процессе исполнения бюджета оценивается и анализируется фактическое исполнение доходов текущего периода, что отражается в оперативном планировании доходов. Для контроля за ходом поступления доходов в бюджет разрабатываются квартальные, месячные, десяти- и пятидневные планы, которые не изменяют показателей ранее составленного прогноза доходов бюджета, утвержденного в качестве закона, а конкретизируют их. Таким образом, качество оперативного и краткосрочного планирования доходов в значительной степени предопределяет полноту и своевременность исполнения бюджетов всех уровней.

Последовательность этапов планирования доходов бюджета представляет собой единую систему управленческих действий на текущий период и перспективу, тогда как составление краткосрочных планов без тщательной проработки стратегии развития экономической системы в целом может привести к разрыву между бюджетными заданиями и величиной реально поступивших бюджетных доходов. В результате возникает необходимость в перспективном планировании, основанном на результатах анализа отчетных и аналитических данных, получаемых в ходе исполнения текущих обязательств.

Перспективное планирование предполагает проведение предварительной оценки поступления доходов при условии следования выбранной концепции развития экономики на средне- и долгосрочную перспективу.

Разработка прогнозов на среднесрочную перспективу включает в себя расчет объемов бюджетных поступлений территории, исходя из показателей, характеризующих темпы роста экономики региона, состояние его экономического потенциала, эффективность использования территориальной собственности, потребность регионов в дополнительных ресурсах. В связи с неустойчивостью экономических процессов в России долгосрочное планирование доходов бюджета (на срок до десяти лет) не получило достаточно полного развития и является, как правило, частью процесса составления социально-экономического прогноза на долгосрочную перспективу, разрабатываемого в основном на федеральном уровне Министерством экономического развития и торговли РФ.

Таким образом, планирование бюджетных доходов представляет собой комплексный и многофакторный процесс разработки общей структуры и объемов доходов бюджета на очередной финансовый год и перспективу. Принципиальная схема данного процесса установлена Бюджетным кодексом РФ, который регламентирует основы составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. К ведению субъектов РФ и органов местного самоуправления БК РФ относит установление конкретного порядка формирования проектов бюджетов на соответствующей территории. Согласно БК РФ составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственная работа по разработке бюджетного плана проводится Министерством финансов РФ, комитетами финансов субъектов РФ, финансовыми отделами органов местного самоуправления, налоговыми и таможенными органами.

Основным источником доходов бюджетов всех уровней в Российской Федерации являются налоговые поступлениями от юридических и физических лиц, в силу этого одним из важнейших элементов системы планирования доходов бюджета выступает налоговое планирование и прогнозирование. Основной задачей налогового планирования является определение объемов налоговых поступлений на краткосрочный и долгосрочный периоды на основе прогнозных расчетов изменения доходности предприятий и отраслей хозяйства.

Налоговое планирование как процесс разработки экономически обоснованных качественных и количественных параметров предполагаемых налоговых поступлений в бюджет РФ объединяет три этапа.

Началом процедуры является процесс сведения воедино и изучения ведомствами, принимающими участие в составлении плана налоговых доходов бюджета, информации о действующем налоговом законодательстве; нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы; предполагаемых объемах предоставляемой финансовой помощи; видах и объемах расходов, перераспределяемых между бюджетами. Кроме того, к сведениям, необходимым для составления проекта бюджета, относятся данные о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг и нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. Уполномоченные ведомства предоставляют информацию, касающуюся социально-экономического развития территории за отчетный период, формулируют и обосновывают тенден ции развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год.

С учетом перечисленных выше сведений осуществляется анализ баланса финансовых ресурсов (далее — БФР) территории на текущий шнансовый год и корректировка проекта баланса на планируемый терирД- БФР представляет основные источники средств, направляемых на развитие производства и осуществление социальных программ, находящихся в распоряжении органов власти региона и хозяйствующих субъектов на его территории. БФР основан на сопоставлении объема финансовых ресурсов территории и направлений их использования. Превышение величины расходов региона над объемом финансовых ресурсов (и наоборот) определяет дефицит (профицит) финансового баланса, требует указания источников покрытия дефицита. При недостаточности финансовых ресурсов территории для выполнения обязательств по финансированию необходимых расходов изыскиваются дополнительные источники средств. Ими, в частности, могут выступать дополнительные налоговые доходы бюджета. В случае, если органы государственной власти принимают решение компенсировать недостаток финансовых ресурсов за счет изменения объема налоговых поступлений, возникает необходимость внести соответствующие коррективы в проводимую налоговую политику и, при необходимости, в систему межбюджетных отношений.

Таким образом, первым этапом государственного налогового планирования являются анализ исходных условий для разработки плана налоговых доходов бюджета, а также формирование прогнозов развития территории на перспективу и составление иных материалов, служащих основой для расчетов налоговых поступлений в бюджет.

На втором этапе налогового планирования осуществляются корректировка налоговой политики и разграничение налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления различных уровней.

Налоговая политика является частью общей экономической политики государства. Она включает в себя совокупность государственных мероприятий, направленных на мобилизацию доходов, имеет целью выполнение государством его функций, а в конечном счете — создание условий для экономической стабилизации общества. В рамках второго этапа налогового планирования устанавливаются или изменяются в соответствии с проводимыми преобразованиями экономики цели, на достижение которых ориентирована система налогообложения страны, и методы, позволяющие воплотить эти цели на практике.

Необходимость разделения налоговых поступлений по уровням бюджетной системы обусловлена различиями социально-экономических условий регионов, их экономического потенциала. Цель налогового регулирования доходов бюджетов территорий состоит в таком распределении налоговых поступлений между иерархическими уровнями, которое гарантировало бы финансирование нормативной части расходов, свело бы тем самым к( минимуму необходимость дополнительного движения средств. Финансовое обеспечение самостоятельности бюджетов территорий, создание устойчивой доходной базы каждого уровня бюджетной системы отражают понятие бюджетного федерализма, т.е. разграничение полномочий между органами власти и управления в области бюджетной и налоговой политики. Конкретные формы реализации налогового федерализма зависят от сочетания двух взаимодополняющих тенденций: обеспечение надлежащих темпов развития регионов, а также выравнивание экономического положения территорий и обеспечение доходами расходных полномочий органов власти и управления различных уровней.

Итак, второй этап налогового планирования — обоснование и корректировка основных направлений налоговой и бюджетной политики соответствующей территории на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу — осуществляется на стадии определения основных параметров бюджета.

Третьим этапом государственного налогового планирования является расчет сумм налогов, зачисляемых в бюджеты всех уровней.

При определении объема налогов используется понятие «контингент налога», которое характеризует общую сумму взимаемого на данной территории конкретного вида налога или иного платежа. Расчет контингентов налогов на федеральном, региональном и местном уровнях бюджетной системы осуществляется на основе единых принципиальных подходов, но конкретная методика процесса планирования имеет свои особенности в зависимости от уровня бюджета.

Оценка налоговых поступлений производится исходя из перспективных программ социально-экономического развития территории, принятой налоговой политики и методики формирования межбюджет- ных отношений. Основной задачей этого этапа налогового планирования является определение объемов налоговых платежей в бюджет на краткосрочную и среднесрочную перспективы, а также распределение общей суммы налоговых доходов по видам платежей. Расчет контингентов налогов с разбивкой по каждому их виду является заключитель ной стадией государственного налогового планирования, реализуется ходе прогнозирования объема доходов бюджетов по группам, подтипам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации1.

Отечественный опыт прогрессивных методик расчета контингентов налогов невелик, что объясняется кардинальными изменениями системы платежей в бюджет и, следовательно, методов их оценки, произошедшими в период перехода к рыночным отношениям. Во многих промышленно развитых странах, обладающих стабильно функционирую- гей налоговой системой, разработано комплексное методическое >еспечение процесса расчета контингента налогов. Основой методов налогового планирования за рубежом являются экономические моде- ш, системно-вариантный подход, экономическое программирование, Лпользуется также ряд аналитических и оценочных приемов. Наибо- iee общие подходы к составлению плана налоговых поступлений, применяемые в промышленно развитых странах, кратко рассмотрены ниже.

Прогнозирование налоговых поступлений обычно начинают с составления базового бюджета, под которым понимаются ожидаемые поступления от каждого вида налога, предусмотренного действующим законодательством, в течение года. Прогнозы базируются на моделях регрессий временных рядов, ряде коэффициентов для распределения налоговых обязательств по видам платежей, динамике изменений объемов налоговых сборов — для соотнесения каждого вида платежа к определенному периоду (месяцу или кварталу), т.е. ко времени его фактического осуществления'.

Одним из методов прогнозирования базового уровня бюджетных поступлений является Метод Экспертных оценок, который известен как Метод «Делъфи». Он представляет собой метод коллективных экспертных оценок, основанных на выявлении согласованной оценки группы специалистов путем их опроса, проходящего в несколько туров. При этом экспертам сообщают результаты предыдущего тура с целью дополнительного обоснования решения экспертов в следующем туре. В настоящее время метод «Дельфи» получил достаточно широкое признание и считается одним из наиболее квалифицированных методов экспертного прогнозирования. В рамках данного метода применительно кбюджетному планированию группа экспертов высказывает свое обоснованное мнение о предполагаемых налоговых поступлениях. Хотя оценки подобного рода вполне могут отражать опыт одного лица или группы, за-

См. гл. 3 «Бюджетная классификация».

г При анализе методов налогового планирования в ряде промышленно развитых стран использовались в том числе материалы, подготовленные Баренц Групп, JIJIC в рамках проекта Национального фонда подготовки кадров «Управление государственным бюджетом».

нимающейся прогнозированием, они не будут повторяться, не могут быть частью какого-либо прогноза со своей внутренней логикой, к тому же в них нельзя внести изменения в зависимости от таких факторов, как уровень экономической активности в стране или изменения в законодательстве. Экспертные оценки обычно используют в качестве дополнения к результатам, полученным более «строгими» методами.

Для расчета объема годовых поступлений бюджетных доходов в целом и налогов, в частности, используется метод определения контрольных значений, для чего существует несколько способов. Широкое распространение получило использование итоговых значений прошедшего года, увеличенных на ожидаемый уровень инфляции. Другой способ состоит в определении будущих расходов, оценке внешних источников финансирования и только потом определении потребности во внутренних ресурсах.

В современной налоговой системе необоснованное установление «контрольных цифр» в отношении объема налоговых поступлений, как правило, приводит к нарушению принципов справедливости (горизонтального и вертикального) налогообложения. В целом прогнозы налоговых поступлений зависят от планируемого уровня экономической деятельности, налогового законодательства, регулирующего порядок расчета налогооблагаемого дохода, налоговых обязательств и уплату причитающихся сумм, а также от степени соблюдения налогоплательщиками этого законодательства. Методы прогнозирования, учитывающие большее число перечисленных факторов, являются более точными, чем прочие методы.

Во многих странах, таких как США, Великобритания, Нидерланды, отчетность налоговых органов, в частности декларации налогоплательщиков о доходах, являются основным источником информации о том, как работает налоговая система. Отчетные документы используют для создания баз данных, содержащих информацию о доходах, освобождении от налогов, исключении некоторых видов доходов из налогооблагаемого дохода, налоговых обязательствах, льготах и т.п. Затем эти данные проектируются на весь бюджетный период с помощью методов укрупнения и разукрупнения показателей. Предположительные значения этих переменных выводятся методами экспертной оценки, экстраполяции и каузальности.

Методы экстраполяции основываются на изучении сложившихся в прошлом и настоящем закономерностей функционирования и развития социально-экономической системы и распространении этих закономерностей на будущий период, исходя из того, что в экономической деятельности закономерности достаточно устойчивы в течение некоторого периода времени. Модели экстраполяции имеют ряд преимуществ: они используют большую степень укрупнения данных, поэтому особенно продуктивны, когда информации недостаточно или ее трудно получить. В то же время с такой информацией легче ознакомиться, можно быстрее проанализировать, проще отслеживать изменение данных, к тому же создание таких моделей обходится недорого. Однако возникают существенные трудности, связанные с укрупнением данных, в результате которого пользователь теряет большое количество информации, необходимой для корректировки модели в связи с изменением законодательства либо для анализа причин расхождений между проектировками и фактическими поступлениями.

В силу этих причин во многих странах стали пользоваться каузальными методами прогнозирования, в частности, сочетанием в налоговом анализе методов регрессии U моделирования. Чаще всего для определения базового (нормативного) объема поступлений используют регрессионные модели, а для оценки последствий принятых или предлагаемых законов — модели микромоделирования, при этом результаты вносятся в базовый прогноз.

На основе данных репрезентативных выборок деклараций о доходах как физических, так и юридических лиц, информации об объемах реализации продукции и тому подобных даниых модели микромоделирования воспроизводят последствия изменений в существующем (или возможном) налоговом законодательстве. При таком подходе рассчитываются налоговые обязательства каждого плательщика или компании, занесенные в базуданных, и в точности воспроизводятся действия налогоплательщика в части определения размера платежей в бюджет. После расчета дохода на основании информации, содержащейся в каждой декларации, модель обобщает результаты, распространяя их на всех налогоплательщиков в базе данных, чтобы получить итоговые оценки налоговых поступлений.

Следующим методом оценки налоговых доходов бюджета является метод построения модели расчета общего равновесия. Данный расчет производится на основе подробной информации, полученной из разных источников, которая сводится в обширную и последовательную базуданных, отражающую движение товаров и услуг в экономическом пространстве. Главным элементом модели является таблица экономических ресурсов и объема продукции, которая позволяет распределить потоки товаров и услуг по отраслям, конечным потребителям, государственным организациям и иностранным участникам рынка. Поскольку данные, вводимые в модель расчета общего равновесия, получены из разных источников, необходимо производить корректировку модели, чтобы обеспечить воспроизведение поступлений всех видов налогов. Недостатком данного процесса является необходимость использования большого объема информации и средств.

Модели микромоделирования и расчета общего равновесия используют данные.прошлых периодов, которые должны быть экстраполированы для составления прогноза уровня экономической активности. Обе модели отличаются сложностью, требуют огромного объема информации и средств для построения и эксплуатации. Часто необходимые данные отсутствуют, а те, которые имеются, фрагментарны. В силу объективной неопределенности прогнозов налоговых поступлений различия между проектировками и фактическими сборами неизбежны. Обычно расхождения являются следствием: —

ошибок в используемой для анализа экономической отчетности; —

неверного выбора моделей для прогнозирования; — непредвиденных изменений в законодательстве; —

факторов, изменивших поведение налогоплательщиков или работу налоговой системы; —

изменений в системе налогового администрирования и степени соблюдения налогоплательщиками законодательства.

Определение меры соблюдения налогового законодательства представляет, возможно, самую большую трудность в области налогового планирования. Для решения этой задачи специалисты пользуются несколькими методами. Первый состоит в проведении косвенных оценок. Например, для того чтобы оценить величину торгового оборота, аналитики могут использовать информацию о количестве денег в обращении и сравнить ее с имеющимися данными об объемах продаж. Так же можно использовать показатели, характеризующие функционирование национальной экономики (например, ВВП, национальный доход и т.д.). В этом случае эксперты берут эти значения с поправкой, чтобы привести их как можно ближе к налоговой базе, а затем уже ими пользуются для того, чтобы оценить, какая сумма в виде налогов должна быть уплачена, и сравнивают их с фактическим объемом налоговых поступлений.

Второй метод заключается в сборе подробной информации о конкретной категории налогоплательщиков, которую можно использовать для того, чтобы, во-первых, выразить в количественном отношении достоверность как декларируемого дохода, таки отчислений в виде налогов, и, во-вторых, выявить сделки, на которые отсутствует документация. Для этого проводят специальные проверки налогоплательщиков и их контрагентов и обобщают результаты до степени экономических показателей на уровне государства.

Наконец, существует ряд других способов, также используемых для оценки степени соблюдения налоговых законов в более общем виде. К ним относятся опросы налогоплательщиков, создание экспериментальных баз данных с изученными и контрольными группами, анализ результатов до и после налоговой амнистии, экстраполяция полученных значений на данные налоговых деклараций и анализ отчетности налоговых органов.

Таким образом, налоговое планирование как один из этапов бюджетного процесса представляет собой научно обоснованный расчет величины налоговых поступлений бюджета на основе учета и оценки реальной налоговой базы территории. В настоящее время в России окончательно не сформировались как сама методика расчета налоговых доходов бюджета, так и база данных, необходимая для достоверного моделирования воздействия различных факторов на объем бюджетных поступлений. Для точной оценки размеров бюджетных поступлений на предстоящий период, обеспечения своевременного и качественного составления бюджетов всех уровней необходим серьезный анализ происходящих в стране и регионах социальных, политических и экономических процессов, перспектив и тенденций их развития.

Создание достоверной методики налогового планирования в настоящее время является одним из направлений совершенствования процесса составления бюджета.

(?) КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

11 Определите содержание процесса планирования и прогнозирования. В чем состоит разница между ними? 2.

Какова основная цель государственного налогового планирования? Назовите этапы планирования налоговых поступлений бюджета. 3.

Перечислите основные методы расчета налоговых поступлений в бюджеты промышленно развитых стран.

<< | >>
Источник: О.В. Врублевcкая и др.. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. — 3-е изд., испр. и перераб. - М: Юрайт-Издат. - 838 с.. 2003

Еще по теме 9.1. Этапы и методы прогнозирования и планирования доходов бюджета:

  1. Основы ПРОГНОЗИРОВАНИЯ И ПЛАНИРОВАНИЯ ДОХОДОВ БЮДЖЕТА
  2. 9.2. Планирование важнейших налоговых доходов бюджета
  3. IV. ПРОГНОЗИРОВАНИЕ И ПЛАНИРОВАНИЕ
  4. 3.1. СУЩНОСТЬ ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
  5. 5. Кадровое прогнозирование и планирование
  6. 5.4. ПЛАНИРОВАНИЕ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ ПОТРЕБНОСТИ В ПЕРСОНАЛЕ
  7. Глава 3. ФИНАНСОВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ
  8. 5.4.Доходы бюджетов
  9. 6.2. Этапы и виды кадрового планирования
  10. §2. ДОХОДЫ БЮДЖЕТА
  11. 5.1. Методы прогнозирования кадровой потребности
  12. 9.5. Методы прогнозирования
  13. 4.2. Доходы федерального бюджета
  14. 3.2.2. Классификация доходов бюджетов РФ
  15. 2.3. ТА: методы прогнозирования
  16. 4.4. Доходы бюджетов муниципальных образований
  17. Доходы, закрепленные за местными бюджетами
  18. 4.5.1. Формирование доходов местного бюджета